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项目法人招标又称项目业主招标，主要是由政府通过面向社会招标的方式确定公共工程项目投资、建设、运营的项目法人。南京等地在一些传统的政府投资领域进行项目法人招标制度的实践表明，基础设施建设管理引入现代企业制度，有利于在解决财政投资效率低的同时规避财政投资的诸多风险。在当前投资体制改革的大背景下，各地政府投资领域的制度创新形式具有多样性，但是在这一领域引入市场化改革过程中，政府的作用并不是可有可无，而是定位层次更高，对管理水平的要求也更高。其定位应明确为：一方面创造更加有利于制度创新的发展环境；另一方面，政府应加快从投资者向监管者职能的转换，解决好监管不力等问题。在此基础上，本文提出了一些相关的政策建议。
一、项目法人招标及其实践（以南京过江隧道项目法人招标为例）
（一）南京过江隧道项目法人招标
长江由西南向东北流贯南京市中部，将南京市分为江南和江北两部分，由于历史和交通的原因，江北地区的经济发展水平远远落后于江南，这直接制约了南京市的发展空间和城市形象的提升。从南京的过江交通设施现状看，南京作为国家级公路主枢纽城市，有多条国道和省道经过南京或以南京为起点，而这些通道都必须通过跨江通道进行沟通。1968年建成通车的南京长江大桥早已无法承担增长迅猛的城市机动车过江需求。2001年建成长江二桥后，又修建了长江三桥。由于新建大桥处于城市外围，两座新建的过江桥梁对城市过江交通的分流作用并不明显。为缩小南京市江南江北地区间的发展差距，市政府决定在市区内建设过江隧道，并打破多年来以政府为主体进行基础设施建设的投融资模式，授权市发改委进行项目法人招标的制度创新，即以完全市场化的方式对项目的特许经营权进行法人公开招标。
过江隧道工程通过市场化运作成功引入项目法人，吸引了有实力的多元化经济实体参与项目竞争和建设，为跨地区、跨行业的投资创造了条件，发挥项目法人投融资、建设、经营、管理的积极性和经验。
（二）积极意义
1．解决了基础设施项目的投融资问题
过江隧道项目投资总额30亿元，依靠政府直接投资是绝对不可能的，而通过市场化运作，30亿元的投资总额直接由中标企业来承担。市财政共计通过300万元的拨款带动了30亿元的项目资金，最大限度地发挥了其带动作用。制度创新的实质是通过运用公共产权收入（特许经营权收入）来进行政府投资领域的建设。在当前地方政府所能支配的税收收入相对较少、其它筹集资金的渠道也较为有限的背景下，这种以未来项目的特许经营权为条件，通过项目法人的招标形式确定项目的投资建设主体的方式，是地方政府多渠道筹集资金进行基础设施建设的高级形式。
2．提高了投资效率，促进了政府职能的转换
通过市场化确定项目法人的方式打破了以往由政府投资、主管部门经营、经营亏损、财政补贴的旧体制模式。通过招标的形式，让多家企业竞争项目的特许经营权，从而可以“择优选择富有融资经验和能力的法人，确保本项目资金的筹措充分、及时、经济；选择富有经验的建设管理团队，保证项目按期、高质量地完工和交付使用；选择切实可行的运营实施方案使项目建成后在最经济的效率下运营”。
中标企业不仅是项目的投资主体，而且是项目的管理者和经营者。在项目建设过程中，项目法人出于自身利润最大化的目标，必定会采取有效办法降低自身的成本。与此同时，由于未来项目的经营权由其拥有，项目建成后30年的维护费用也由项目法人负责，项目的质量也自然成为项目法人关注的重点。这种责、权、利的高度统一将完全改变以往政府投资中由于委托代理人的存在而产生的垄断经营、缺乏竞争、项目建设投资严重超支及经营维护费用居高不下等问题。
项目法人制度不仅提高了项目的投资效率，而且实现了政府职能的转换。实行项目法人招标制后，政府从基础设施项目的直接投资者和建设管理者转变为投资与建设的“裁判员”和“游戏规则”的制定者。
3．规避了财政投资的风险
（1）规避了项目建设期的风险。长期以来，我国重大基础设施项目建设采用财政拨付制，从项目投资决策阶段开始，就由政府进行投入，如果遇到方案重大修改或是地方政府领导变动等问题时，前期投入也全部由政府“买单”。南京过江隧道项目建设的风险将由市场主体——企业来承担。
（2）规避了基础设施的经营风险。根据国外专业公司的管理经验，在市政公用事业这一行业，通过专业化的管理，使投资回报率保持在6—9%之间，是完全可以做到的。政府将基础设施的经营权转让给企业来管理，专业的管理水平和较强的市场适应能力，可以有效规避政府对基础设施的经营风险。
（3）防范筹资的风险。无论是以往通过银行贷款还是通过发行类似收益债券等形式进行筹资，政府都有还款的风险和压力。通过银行贷款方式进行基础设施领域的投资，存在着收益周期的错位问题，即基础设施建设和经营的长期性导致了收益的长期性，它的还款期限长达10—20年，而商业银行的贷款期限一般不超过10年。这种集中的项目还款对政府来说是压力，对银行来说风险也非常高。
南京市在项目的招标文件中明确规定了特许权经营范围，明确了由项目公司承担投资项目的资金、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险和法律责任。并同时规定在建设过程中，要严格执行法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，符合工程建设强制性标准，确保工程质量，承担法律责任。通过项目法人招标，不是把过江隧道项目变成一个“特殊项目”，而是把项目引到规范化、法制化轨道上来。
二、加快我国基础设施投资领域制度创新的政策建议
（一）建立健全相关的投资法律体系
应加紧制定出台《政府投资法》、《民间投资法》等法律、法规，以及与其相配套的规章和其他规范性文件，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体的公平、有序的竞争环境。《行政许可法》中规定，只有全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规和决定、地方人大及其常委会的地方性法规可以设定行政许可。要真正实现对政府行政审批权的控制，就不仅仅是减少了多少审批，而应以法律、制度等形式对政府权利进行约束，这样既能保证政府的行为不越位，也能有效保护投资者积极进行制度创新的积极性。
（二）逐步理顺公共产品的价格
经营性基础设施的公共产品的价格关系到投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益，它是引入民间投资进行基础设施建设的一个重要标准，因为民间投资基础设施正是因为它具有长期的收益性，收益性高低的决定因素之一就是公共产品的价格。多年以来，我国公共产品的价格多是由政府制定，它较多地考虑的是公众的利益，在政府投资领域的制度创新过程中，不仅要考虑公共产品的消费者的利益，也应照顾到公共产品的提供者的利益，二者之间存在的缺口应由政府来弥补，如通过注入资本金、贷款贴息和税收优惠等措施。
（三）积极发挥中介服务机构的作用
各级政府应加大对中介服务机构的支持力度，坚持社会化、专业化、市场化原则，不断完善社会服务体系。一方面鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造，确保各类投资中介服务机构必须与政府部门脱钩。同时，健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。整顿中介服务市场秩序，规范中介服务行为，为非公有制经济营造良好的服务环境。
（四）加强政府部门的监管
虽然对基础设施产业放松管制、导入竞争是十分必要的，但放松管制并非是取消管制。政府应积极进行从投资者向监管者的身份转换，加强对公共投资领域的市场准入、价格、可持续的普遍服务等方面进行监管。从市场准入的角度看，对实施特许经营的项目，应当按照《招投标法》对服务类和市政工程建设项目类分别招标，为确保合格的特许经营者从事特许项目的建设经营，保证市政基础设施特许经营合同全面履行，政府职能部门应当依法对投标人的资格、商业信誉、资质、业绩、技术、融资渠道以及设备等进行审核，保证合格的被特许人参与投资建设、经营，投标人中标的，依法签订特许经营合同。而在公共产品服务价格和服务质量的监管上，一定要明确基础设施领域的市场化改革并不是以向消费者提高价格或降低公共产品的服务为代价，政府的监督责任应能确保向消费者收取服务费的价格是合理的，以及保证向公共产品领域的消费者提供普遍的可持续的优质服务。
（作者单位：财政部财科所）
一、项目法人招标及其实践（以南京过江隧道项目法人招标为例）
（一）南京过江隧道项目法人招标
长江由西南向东北流贯南京市中部，将南京市分为江南和江北两部分，由于历史和交通的原因，江北地区的经济发展水平远远落后于江南，这直接制约了南京市的发展空间和城市形象的提升。从南京的过江交通设施现状看，南京作为国家级公路主枢纽城市，有多条国道和省道经过南京或以南京为起点，而这些通道都必须通过跨江通道进行沟通。1968年建成通车的南京长江大桥早已无法承担增长迅猛的城市机动车过江需求。2001年建成长江二桥后，又修建了长江三桥。由于新建大桥处于城市外围，两座新建的过江桥梁对城市过江交通的分流作用并不明显。为缩小南京市江南江北地区间的发展差距，市政府决定在市区内建设过江隧道，并打破多年来以政府为主体进行基础设施建设的投融资模式，授权市发改委进行项目法人招标的制度创新，即以完全市场化的方式对项目的特许经营权进行法人公开招标。
过江隧道工程通过市场化运作成功引入项目法人，吸引了有实力的多元化经济实体参与项目竞争和建设，为跨地区、跨行业的投资创造了条件，发挥项目法人投融资、建设、经营、管理的积极性和经验。
（二）积极意义
1．解决了基础设施项目的投融资问题
过江隧道项目投资总额30亿元，依靠政府直接投资是绝对不可能的，而通过市场化运作，30亿元的投资总额直接由中标企业来承担。市财政共计通过300万元的拨款带动了30亿元的项目资金，最大限度地发挥了其带动作用。制度创新的实质是通过运用公共产权收入（特许经营权收入）来进行政府投资领域的建设。在当前地方政府所能支配的税收收入相对较少、其它筹集资金的渠道也较为有限的背景下，这种以未来项目的特许经营权为条件，通过项目法人的招标形式确定项目的投资建设主体的方式，是地方政府多渠道筹集资金进行基础设施建设的高级形式。
2．提高了投资效率，促进了政府职能的转换
通过市场化确定项目法人的方式打破了以往由政府投资、主管部门经营、经营亏损、财政补贴的旧体制模式。通过招标的形式，让多家企业竞争项目的特许经营权，从而可以“择优选择富有融资经验和能力的法人，确保本项目资金的筹措充分、及时、经济；选择富有经验的建设管理团队，保证项目按期、高质量地完工和交付使用；选择切实可行的运营实施方案使项目建成后在最经济的效率下运营”。
中标企业不仅是项目的投资主体，而且是项目的管理者和经营者。在项目建设过程中，项目法人出于自身利润最大化的目标，必定会采取有效办法降低自身的成本。与此同时，由于未来项目的经营权由其拥有，项目建成后30年的维护费用也由项目法人负责，项目的质量也自然成为项目法人关注的重点。这种责、权、利的高度统一将完全改变以往政府投资中由于委托代理人的存在而产生的垄断经营、缺乏竞争、项目建设投资严重超支及经营维护费用居高不下等问题。
项目法人制度不仅提高了项目的投资效率，而且实现了政府职能的转换。实行项目法人招标制后，政府从基础设施项目的直接投资者和建设管理者转变为投资与建设的“裁判员”和“游戏规则”的制定者。
3．规避了财政投资的风险
（1）规避了项目建设期的风险。长期以来，我国重大基础设施项目建设采用财政拨付制，从项目投资决策阶段开始，就由政府进行投入，如果遇到方案重大修改或是地方政府领导变动等问题时，前期投入也全部由政府“买单”。南京过江隧道项目建设的风险将由市场主体——企业来承担。
（2）规避了基础设施的经营风险。根据国外专业公司的管理经验，在市政公用事业这一行业，通过专业化的管理，使投资回报率保持在6—9%之间，是完全可以做到的。政府将基础设施的经营权转让给企业来管理，专业的管理水平和较强的市场适应能力，可以有效规避政府对基础设施的经营风险。
（3）防范筹资的风险。无论是以往通过银行贷款还是通过发行类似收益债券等形式进行筹资，政府都有还款的风险和压力。通过银行贷款方式进行基础设施领域的投资，存在着收益周期的错位问题，即基础设施建设和经营的长期性导致了收益的长期性，它的还款期限长达10—20年，而商业银行的贷款期限一般不超过10年。这种集中的项目还款对政府来说是压力，对银行来说风险也非常高。
南京市在项目的招标文件中明确规定了特许权经营范围，明确了由项目公司承担投资项目的资金、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险和法律责任。并同时规定在建设过程中，要严格执行法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，符合工程建设强制性标准，确保工程质量，承担法律责任。通过项目法人招标，不是把过江隧道项目变成一个“特殊项目”，而是把项目引到规范化、法制化轨道上来。
二、加快我国基础设施投资领域制度创新的政策建议
（一）建立健全相关的投资法律体系
应加紧制定出台《政府投资法》、《民间投资法》等法律、法规，以及与其相配套的规章和其他规范性文件，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体的公平、有序的竞争环境。《行政许可法》中规定，只有全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规和决定、地方人大及其常委会的地方性法规可以设定行政许可。要真正实现对政府行政审批权的控制，就不仅仅是减少了多少审批，而应以法律、制度等形式对政府权利进行约束，这样既能保证政府的行为不越位，也能有效保护投资者积极进行制度创新的积极性。
（二）逐步理顺公共产品的价格
经营性基础设施的公共产品的价格关系到投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益，它是引入民间投资进行基础设施建设的一个重要标准，因为民间投资基础设施正是因为它具有长期的收益性，收益性高低的决定因素之一就是公共产品的价格。多年以来，我国公共产品的价格多是由政府制定，它较多地考虑的是公众的利益，在政府投资领域的制度创新过程中，不仅要考虑公共产品的消费者的利益，也应照顾到公共产品的提供者的利益，二者之间存在的缺口应由政府来弥补，如通过注入资本金、贷款贴息和税收优惠等措施。
（三）积极发挥中介服务机构的作用
各级政府应加大对中介服务机构的支持力度，坚持社会化、专业化、市场化原则，不断完善社会服务体系。一方面鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造，确保各类投资中介服务机构必须与政府部门脱钩。同时，健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。整顿中介服务市场秩序，规范中介服务行为，为非公有制经济营造良好的服务环境。
（四）加强政府部门的监管
虽然对基础设施产业放松管制、导入竞争是十分必要的，但放松管制并非是取消管制。政府应积极进行从投资者向监管者的身份转换，加强对公共投资领域的市场准入、价格、可持续的普遍服务等方面进行监管。从市场准入的角度看，对实施特许经营的项目，应当按照《招投标法》对服务类和市政工程建设项目类分别招标，为确保合格的特许经营者从事特许项目的建设经营，保证市政基础设施特许经营合同全面履行，政府职能部门应当依法对投标人的资格、商业信誉、资质、业绩、技术、融资渠道以及设备等进行审核，保证合格的被特许人参与投资建设、经营，投标人中标的，依法签订特许经营合同。而在公共产品服务价格和服务质量的监管上，一定要明确基础设施领域的市场化改革并不是以向消费者提高价格或降低公共产品的服务为代价，政府的监督责任应能确保向消费者收取服务费的价格是合理的，以及保证向公共产品领域的消费者提供普遍的可持续的优质服务。
（作者单位：财政部财科所）