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摘要:城乡建设用地挂钩置换是解决城市化用地的可行办法。实证分析显示,未来十年如果能将成都非农化的农民合法宅基地都置换成城区的征地指标,则将形成3万多亩的供地增量。由此形成的建筑面积增量可以大大缓解城市化的建设用地紧张的压力。
关键词:宅基地;挂钩置换;城市化;土地
中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0133-02
引言
城市化是中国现代化进程的必经之路。但是,城市化粗放型的空间拓展会导致大量农地的非农化。如何处理好耕地保护与城市化占地的关系,考验着政府的决策智慧。目前,中国耕地保有量已减少至18亿亩红线左右,这意味着依靠无度占用土地的粗放式城市化道路已经走到了尽头。
已有可以减轻城市化对耕地保护压力的措施主要有两个。第一,通过增加层高居住的容积率来提高城区的居住量。这个思路在中国已经得到很好的实施。不过,城市平均容积率的提高往往要以牺牲居民的社区环境舒适度为代价。第二,增加农村居住容积率,例如,通过“以新居换宅基地”,让农民集体迁往集中居住区,节约出来的宅基地用于城镇或工业化的建设用地。但是,这一思路面临着道义上诘问:这是否剥夺了农民对宅基地的私权?而且,让农民同意放弃宅基地外迁到集中居住区,在操作上能否遵循农民的个体意愿让人担忧。已有经验来看,在操作上很难尊重所有农民个体的意见。
本文认为,目前中国农村建设用地多处于低效的状态,可以借助市场的力量,对农村和城镇建设用进行地挂钩置换,实现多赢:为城市提供用地指标,并无妨耕地保护,且能提高农民财产性收入。
一、挂钩置换的操作方式
所谓挂钩置换,即城区国有建设用地的增加与远郊的农村集体建设用地减少(复耕)挂钩,确保耕地占补平衡,存量不减。考虑到目前中国的国情,为了实现城区的规模效应和整体规划,使用政府公权对城镇近郊周边地区进行土地征用暂时不可避免的。然而,在处理远郊农民的宅基地问题上,存在着照顾各方利益的可能方案。城区政府可以先向远郊的农民购买宅基地复耕,增加耕地,并以此获得等量建设用地指标,然后凭此指标对城区周边地区征地来获得城市化用地。在置换过程中,由于远郊复垦地与城区周边地价差异较大,获利丰厚的政府承担得完全可负担得起以宅基地的市场交易。目前,国土资源部允许一些地区进行建设用地挂钩置换试点。挂钩置换这种方式的好处在于:
1.提高土地利用效率,为城市化取得宝贵的空间。中国是一个严重缺乏耕地资源的国家。城市化的进程中,居民居住结构趋于楼房化,土地使用应当从粗放走向集约化,有利于耕地保护。但是,由于宅基地没有退出机制,土地利用极为低效。中国有上亿亩的在用宅基地数量,很多农民长期在外谋生,或已在城里购置房屋,宅基地处于闲置状态,这与城区土地寸土寸金的局面形成鲜明对比。如能政府回购复耕、借助市场力量进行置换,则能提升土地利用效率,并为城市化取得宝贵的拓展空间。
2.尊重了远郊农民的宅基地使用权,增加了远郊农民的财产性收益。与建农民新居工程及或集中居住区等土地集约措施不同,挂钩置换的方式承认农民宅基地的私权,体现出以民为本的精神。市场交易方式给了农民以选择权,有利于增加他们的福利水平,最大限度地减少了采取硬性集约措施而会导致了社会不稳定因素。
二、以成都为例的可行性研究
挂钩置换是否是真能为城市化解决供地问题,还需要从实证的角度给予论证。笔者以成都为例,考察此种方式是否对能解决成都未来的城市化供地问题。
1.成都的未来城市化及人口变化对居住面积的需求。何景熙等人构建大城市人口态势综合预测模型 ,对成都市2005—2030年包括流动及迁移人口在内的总人口及其结构变动作了预测[1]。依据这项研究成果,2020年左右成都市总人口1 800万左右。根据《成都市2020年远景规划》,届时成都城镇化率将达到70%之上,就意味着即使以目前人均居住30平方米的标准,城镇的居住存量最低须达到3.78亿平平方米的建筑面积存量才能满足居住需要。
2.目前的居住存量估计。由于没有找到成都现有城区住宅建设用地量存量数据,作者用2007年城镇人口数和人均居住面积估计了成都城镇住宅建筑面积(见表1)。表1显示,成都目前城镇居住总面积约为1.8亿平方米。如前文分析,在未来十年内,成都还需要2亿平方米建设面积净增量,才能满足2020年人口水平及城市化水平对住宅的需要。这当然会形成对城镇建设土地增量需求。
3.未来农民的宅基地可置换空间。由于存在大量的超标建设的情况,农村的宅基地实际数量难以估计。不过,依照成都国土部门的规定,农民的合法宅基标准是人均35平方米。成都2008年土地产权确权改革方案中,对于违法超标建设占地面积,均没有确认其合法性。这意味着未来这些超标土地不可能与合法土地一样自由流转。不合法的宅基地的可否置换问题不在本文研究范围之内。
成都目前有农业人口约516万。按人均35平方米的标准,成都合法宅基地总量为27万亩。考虑到有部分历史性超标宅基地得到的合法许可(如祖传的老房屋、子女继承、旧法效力延续),合法宅基地应当30万亩以上(见表2)。
假定未来农民的宅基地出让与城市化进程有某种必然关系。2006年成都城镇化水平为61.5%[2],而根据成都“十一五”规划,到2010年城镇化率将达65%以上;到2020城镇化率达到70%以上[3]。以此速度,不考虑增加人口变动因素,2010以后十年间将有60万农民被纳入城镇生活。以此推算,这60万人现在所拥有的3.15万亩宅基地面积,最可能流转并被纳入挂钩置换的范围。即使考虑到人口变动因素,也不影响此处的研究,因为新增人口并不增加宅基地总量。
4.供需矛盾分析。前文指出,考虑到人口变动和城市化因素,在未来十年内,成都还需要2亿平方米建设面积增量。作者假定:未来城镇化农民3.15万亩的宅基地量被政府以指标置换的形式全部转换成城区住宅建设供地,设平均容积率为3～5,约形成6000万～1亿平方米左右的住宅增量。如果平均容积率更高,则会形成更多的住宅面积,从而部分地满足城市化对住宅的需要。
本文仅仅研究了以宅基地置换来增加城区建设用地这一方式,实际上,农村集体建设用地总存量远大于宅基地总量,这些建设用地都构成理论上的复垦置换的指标。所以,挂钩置换是解决未来成都城市化的空间拓展的好办法。
结语
面对耕地保护和城市化的双重任务,未来的城市化拓展空间可以通过挂钩置换来解决。本文的实证分析显示,未来十年如果能将成都非农化的农民合法宅基地都置换成城区的征地指标,将形成3万多亩的供地增量。由此形成的建筑面积增量可以大大缓解城市化的建设用地紧张的压力。
参考文献:
[1]何景熙,李晓梅.成都市人口变动态势的预测及其含义[J].人口与经济,2007,(1).
[2]成都城镇化率高居全省第一[N].成都商报,2007-12-19.
[3]成都“十一五”目标,瞄准中西部三最[N].成都日报,2005-12-15.
关键词:宅基地;挂钩置换;城市化;土地
中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0133-02
引言
城市化是中国现代化进程的必经之路。但是,城市化粗放型的空间拓展会导致大量农地的非农化。如何处理好耕地保护与城市化占地的关系,考验着政府的决策智慧。目前,中国耕地保有量已减少至18亿亩红线左右,这意味着依靠无度占用土地的粗放式城市化道路已经走到了尽头。
已有可以减轻城市化对耕地保护压力的措施主要有两个。第一,通过增加层高居住的容积率来提高城区的居住量。这个思路在中国已经得到很好的实施。不过,城市平均容积率的提高往往要以牺牲居民的社区环境舒适度为代价。第二,增加农村居住容积率,例如,通过“以新居换宅基地”,让农民集体迁往集中居住区,节约出来的宅基地用于城镇或工业化的建设用地。但是,这一思路面临着道义上诘问:这是否剥夺了农民对宅基地的私权?而且,让农民同意放弃宅基地外迁到集中居住区,在操作上能否遵循农民的个体意愿让人担忧。已有经验来看,在操作上很难尊重所有农民个体的意见。
本文认为,目前中国农村建设用地多处于低效的状态,可以借助市场的力量,对农村和城镇建设用进行地挂钩置换,实现多赢:为城市提供用地指标,并无妨耕地保护,且能提高农民财产性收入。
一、挂钩置换的操作方式
所谓挂钩置换,即城区国有建设用地的增加与远郊的农村集体建设用地减少(复耕)挂钩,确保耕地占补平衡,存量不减。考虑到目前中国的国情,为了实现城区的规模效应和整体规划,使用政府公权对城镇近郊周边地区进行土地征用暂时不可避免的。然而,在处理远郊农民的宅基地问题上,存在着照顾各方利益的可能方案。城区政府可以先向远郊的农民购买宅基地复耕,增加耕地,并以此获得等量建设用地指标,然后凭此指标对城区周边地区征地来获得城市化用地。在置换过程中,由于远郊复垦地与城区周边地价差异较大,获利丰厚的政府承担得完全可负担得起以宅基地的市场交易。目前,国土资源部允许一些地区进行建设用地挂钩置换试点。挂钩置换这种方式的好处在于:
1.提高土地利用效率,为城市化取得宝贵的空间。中国是一个严重缺乏耕地资源的国家。城市化的进程中,居民居住结构趋于楼房化,土地使用应当从粗放走向集约化,有利于耕地保护。但是,由于宅基地没有退出机制,土地利用极为低效。中国有上亿亩的在用宅基地数量,很多农民长期在外谋生,或已在城里购置房屋,宅基地处于闲置状态,这与城区土地寸土寸金的局面形成鲜明对比。如能政府回购复耕、借助市场力量进行置换,则能提升土地利用效率,并为城市化取得宝贵的拓展空间。
2.尊重了远郊农民的宅基地使用权,增加了远郊农民的财产性收益。与建农民新居工程及或集中居住区等土地集约措施不同,挂钩置换的方式承认农民宅基地的私权,体现出以民为本的精神。市场交易方式给了农民以选择权,有利于增加他们的福利水平,最大限度地减少了采取硬性集约措施而会导致了社会不稳定因素。
二、以成都为例的可行性研究
挂钩置换是否是真能为城市化解决供地问题,还需要从实证的角度给予论证。笔者以成都为例,考察此种方式是否对能解决成都未来的城市化供地问题。
1.成都的未来城市化及人口变化对居住面积的需求。何景熙等人构建大城市人口态势综合预测模型 ,对成都市2005—2030年包括流动及迁移人口在内的总人口及其结构变动作了预测[1]。依据这项研究成果,2020年左右成都市总人口1 800万左右。根据《成都市2020年远景规划》,届时成都城镇化率将达到70%之上,就意味着即使以目前人均居住30平方米的标准,城镇的居住存量最低须达到3.78亿平平方米的建筑面积存量才能满足居住需要。
2.目前的居住存量估计。由于没有找到成都现有城区住宅建设用地量存量数据,作者用2007年城镇人口数和人均居住面积估计了成都城镇住宅建筑面积(见表1)。表1显示,成都目前城镇居住总面积约为1.8亿平方米。如前文分析,在未来十年内,成都还需要2亿平方米建设面积净增量,才能满足2020年人口水平及城市化水平对住宅的需要。这当然会形成对城镇建设土地增量需求。
3.未来农民的宅基地可置换空间。由于存在大量的超标建设的情况,农村的宅基地实际数量难以估计。不过,依照成都国土部门的规定,农民的合法宅基标准是人均35平方米。成都2008年土地产权确权改革方案中,对于违法超标建设占地面积,均没有确认其合法性。这意味着未来这些超标土地不可能与合法土地一样自由流转。不合法的宅基地的可否置换问题不在本文研究范围之内。
成都目前有农业人口约516万。按人均35平方米的标准,成都合法宅基地总量为27万亩。考虑到有部分历史性超标宅基地得到的合法许可(如祖传的老房屋、子女继承、旧法效力延续),合法宅基地应当30万亩以上(见表2)。
假定未来农民的宅基地出让与城市化进程有某种必然关系。2006年成都城镇化水平为61.5%[2],而根据成都“十一五”规划,到2010年城镇化率将达65%以上;到2020城镇化率达到70%以上[3]。以此速度,不考虑增加人口变动因素,2010以后十年间将有60万农民被纳入城镇生活。以此推算,这60万人现在所拥有的3.15万亩宅基地面积,最可能流转并被纳入挂钩置换的范围。即使考虑到人口变动因素,也不影响此处的研究,因为新增人口并不增加宅基地总量。
4.供需矛盾分析。前文指出,考虑到人口变动和城市化因素,在未来十年内,成都还需要2亿平方米建设面积增量。作者假定:未来城镇化农民3.15万亩的宅基地量被政府以指标置换的形式全部转换成城区住宅建设供地,设平均容积率为3～5,约形成6000万～1亿平方米左右的住宅增量。如果平均容积率更高,则会形成更多的住宅面积,从而部分地满足城市化对住宅的需要。
本文仅仅研究了以宅基地置换来增加城区建设用地这一方式,实际上,农村集体建设用地总存量远大于宅基地总量,这些建设用地都构成理论上的复垦置换的指标。所以,挂钩置换是解决未来成都城市化的空间拓展的好办法。
结语
面对耕地保护和城市化的双重任务,未来的城市化拓展空间可以通过挂钩置换来解决。本文的实证分析显示,未来十年如果能将成都非农化的农民合法宅基地都置换成城区的征地指标,将形成3万多亩的供地增量。由此形成的建筑面积增量可以大大缓解城市化的建设用地紧张的压力。
参考文献:
[1]何景熙,李晓梅.成都市人口变动态势的预测及其含义[J].人口与经济,2007,(1).
[2]成都城镇化率高居全省第一[N].成都商报,2007-12-19.
[3]成都“十一五”目标,瞄准中西部三最[N].成都日报,2005-12-15.