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中国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。在经济快速增长的同时社会需求也逐渐发生了深刻的变化，社会公共需求的快速增长同基本公共产品短缺的矛盾日益凸显，并逐渐成为影响经济社会协调发展的关键因素。因此，创新公共服务体制，改善公共服务提供，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。事业单位是计划经济体制下公共服务的主要提供机构，承担着整个社会绝大部分公共服务的供给，是政府提供公共服务的主要载体，但在传统的计划经济体制下形成的事业单位机构臃肿，效率低下，已经难以适应中国市场经济发展的需要，也严重制约了经济和社会的协调发展。因此，事业单位改革从宏观方面讲，既是公共服务体制改革的关键内容，也是实现公共服务体制创新，改善公共服务供给的重要途径。
一、事业单位改革的实质是公共服务体制与机制改革
从事业单位的性质和功能看，事业单位是国家为了社会公益目的而设立的社会服务组织。目前中国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，将其定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等，”概括上述两个定义，事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的公共服务提供机构，是政府承担公共服务职能的主要载体，其主要任务就是承担着整个社会绝大部分公共服务的供给。
从事业单位分布的范围看，事业单位的主体部分主要分布在教育、卫生、科研、文化、农技服务等行业中，其中教育、卫生、科研和文化是规模最大的四个行业。因此，事业单位的主要职能就是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。
从事业单位的现状看，事业单位体系效率不高、职能错位是制约公共服务整体水平的重要原因。一是行政垄断，阻碍了非国有服务部门的发展，制约了公共服务的多元化参与，二是“养人”重于“养事”；三是部门所有，重复设置，条块分割，造成资源不能共享，资源浪费严重，四是功能不清，职能错位。尤其是改革开放以来，事业机构更加复杂，职能更加庞杂，其中有相当一部分事业单位提供的并不是公共服务，但却利用事业单位性质上的非政非企又亦政亦企的模糊空间，在最大限度地运用、享受着政府部门与企业都拥有的权力和利益的同时，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所受的市场约束之外。因此，事业单位改革滞后已成为制约整个公共服务产业发展的重要因素，要改善和扩大公共服务，改革事业单位体制势在必行。
综上所述，事业单位体制实际上就是计划体制下建立起来的公共服务体制，因此，事业单位改革的实质就是重构公共服务体制，改善公共服务提供，进而为社会和谐发展提供基础保障。
二、以公共服务体制创新为导向，重构事业单位改革的目标体系
1 事业单位改革应以完善公共服务体系，改善公共服务供给为目标选择和价值取向
事业单位作为政府履行公共服务职能的主要载体，只有站在公共服务体制改革的高度，将改革目标定位于建立一个与全面小康社会相适应的、科学合理、公平高效的公共服务体系，才能使事业单位改革获得广阔的发展空间，找到改革的根本出路。
事业单位的主体部分过去和现在都是最基本的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构。因此，事业单位改革的目的只能是着眼于促进公共服务发展，让公众得到更多、更好的公共服务；着眼于解决公共服务滞后于人民群众的公益服务需求，以为社会和谐提供保障。从这个意义出发，必须将事业单位改革提升到构建完善的公共服务体系这一战略高度来认识，把事业单位改革当成一个完善公共服务制度与体系的系统工程来推进。只有从改革公共服务体系与制度的宏观高度谋篇布局，并与公共服务创新同步考虑，统一谋划，事业单位改革才能走出减机构、减人员的微观循环，进而在扩大公共服务，完善公共服务体系的大背景下，实现改革与发展并举。
2 事业单位改革应着眼于公共服务提供的公平与效率
公共服务资源分配在不同区域、阶层或收入群体中的巨大差异是社会不公平的重要体现，也是威胁和谐社会建设的巨大隐患。因此，公共服务改革应优先发展关系公众基本需求、国家安全、社会稳定的公益服务，注重发展农村和中西部地区的基本公益服务，着眼于促进基本公共服务均等化，以发挥公共服务在缩小城乡差距、区域差距、贫富差距方面的重要作用，促進社会公平公正。
事业单位的主要组成部分是学校、医院和科研机构，特别是县乡级事业单位(基础教育、医疗卫生和农林技术服务) 占到了全国事业单位总数的70％以上，职工人数的60％左右(2004年)。因此，事业单位改革不仅要着眼于管理体制、组织机构和人事制度的改革，更应通过调整事业单位的分布结构来解决城乡之间、不同区域之间公共服务发展的不平衡问题，促进社会和谐建设。
公共服务供给不足不仅在于政府投入不足，更在于既有投入的效率不高。而造成效率不高的原因：一是事业单位内部机制不活；二是事业单位垄断经营。因此，事业单位改革，一方面需要着力于实现事业单位内部机制的改革创新，以提高组织机构的活力和效率，另一方面需要致力于打破垄断，引入竞争，促进政府与市场机制、民间力量的有效结合，以使公共服务在多元化提供主体的格局中得到全面发展。
3 事业单位改革应着眼于公共服务职能和事业单位结构的战略性调整
构建和谐社会的目标要求以及实现经济社会协调发展的需要，决定了公共服务只能扩大不能缩小。因此，事业单位改革的目的不是取消事业单位，更不是要削弱政府在公共服务领域的责任，也不是要减少财政支出。相反，改革应着眼于完善公共服务体系，着眼于加强政府的公共服务责任，提高政府公共服务的能力。这就需要在科学界定政府职能，理顺政府与社会、与市场关系的基础上，调整和转换国家的事业单位职能范围、规模结构，使国家财政向涉及国家和社会整体利益的领域、向基本公共服务领域集中。
三、深化事业单位改革，构建多元化的公共服务供给体制
建立与社会主义市场经济体制相适应的新型公共服务体系。就是要通过事业单位改革，打破政府在提供公共服务上的单一的行政机制，引入市场机制和社会机制，形成三种机制分工协作、有机结合的多元化体制，以满足社会日益增长的公共服务需求。
1 突出政府在公共服务供给中的主体地位，充 分发挥事业单位的主导作用
公共服务必须同时追求公平和效率两个目标，也由于公共产品内在的非竞争性和非排他性，决定了政府必须在公共服务供给中居于主體地位。有鉴于中国民间组织无论是发展程度还是参与程度都比较低，多元公共治理结构尚未有效形成，因此，更需要发挥政府在公共服务领域中的主体作用。
事业单位是政府提供公共服务的主要载体，从这个意义上讲，要突出政府在公共服务提供中的主体作用，就必须更好的发挥事业单位在提供公共服务上的主导作用。这就要求事业单位改革，一要通过分类改革使事业单位回归本来的公益性职能，真正成为公益性、非营利性的公共服务提供主体，二是通过结构调整，资源整合，确保发挥政府在基本公共服务领域的主导作用，三要通过事业单位内部体制与机制的改革，提高公共服务提供的效率和质量。
2 以事业单位改革促进非营利部门的发展，使非营利部门成为经济社会发展的重要推动力量
中国公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏社会协同。因此，把非营利组织发展纳入到公共服务体制建设中，通过政策、法律、财政、税收等工具，对民间部门提供社会服务予以支持和规范，不仅有利于提高公共服务领域的资源配置效率，实现政府管理力量同社会调节力量的互动，而且有利于建立“有限政府”，使政府集中力量提供核心公共服务，事业单位改革将有条件的准公益性事业单位转型为民间部门，可以从总体规模、人力资源、管理水平等方面壮大社会部门，使非营利部门在公共服务提供中的主体作用得到发挥。有鉴于以往以公益性为宗旨的、非营利的事业单位并没有真正按非营利的模式进行运作和管理。因此，在推进事业单位转型的同时，必须健全法制，以实现非营利组织的规范发展。
3 以事业单位改革促进市场规范化，扩大私营部门在公共服务领域中的作用
在公共服务供给中，不仅要保证社会公平与公正，还应考虑如何更有效地利用和配置资源。国际经验表明，对于公益性较强的基础性公共服务，应主要由政府提供。对于公益性较弱、具有经营性特征的非基础性公共服务，可以在政府的统筹规划和宏观调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，以满足人们的多样化需求。
事业单位改革的大背景在于事业单位的“职能错位”、“政事不分”和“事企不分”，一些事业单位既承担了部分政府职能，又履行了许多本来应当由市场承担的职能。因此，通过事业单位改革，把一些不具备公益性的机构转化为企业组织，使其成为平等的市场主体，不仅有利于转变政府职能，纯化事业单位的社会公益职能；而且有利于打破行政垄断，扩大私营部门参与公共服务的空间。从这一角度来说，事业单位改革也是促进市场规范化发展的重要途径。
在公共服务领域中，要充分发挥私营部门的作用，一是需要改革准入制度，降低准入门槛，鼓励或允许私营企业参与公共服务的生产；二是需要强化政府的监管者角色，以维护社会公共利益。
(作者单位：山东省人事厅 山东省委党校)
一、事业单位改革的实质是公共服务体制与机制改革
从事业单位的性质和功能看，事业单位是国家为了社会公益目的而设立的社会服务组织。目前中国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，将其定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等，”概括上述两个定义，事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的公共服务提供机构，是政府承担公共服务职能的主要载体，其主要任务就是承担着整个社会绝大部分公共服务的供给。
从事业单位分布的范围看，事业单位的主体部分主要分布在教育、卫生、科研、文化、农技服务等行业中，其中教育、卫生、科研和文化是规模最大的四个行业。因此，事业单位的主要职能就是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。
从事业单位的现状看，事业单位体系效率不高、职能错位是制约公共服务整体水平的重要原因。一是行政垄断，阻碍了非国有服务部门的发展，制约了公共服务的多元化参与，二是“养人”重于“养事”；三是部门所有，重复设置，条块分割，造成资源不能共享，资源浪费严重，四是功能不清，职能错位。尤其是改革开放以来，事业机构更加复杂，职能更加庞杂，其中有相当一部分事业单位提供的并不是公共服务，但却利用事业单位性质上的非政非企又亦政亦企的模糊空间，在最大限度地运用、享受着政府部门与企业都拥有的权力和利益的同时，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所受的市场约束之外。因此，事业单位改革滞后已成为制约整个公共服务产业发展的重要因素，要改善和扩大公共服务，改革事业单位体制势在必行。
综上所述，事业单位体制实际上就是计划体制下建立起来的公共服务体制，因此，事业单位改革的实质就是重构公共服务体制，改善公共服务提供，进而为社会和谐发展提供基础保障。
二、以公共服务体制创新为导向，重构事业单位改革的目标体系
1 事业单位改革应以完善公共服务体系，改善公共服务供给为目标选择和价值取向
事业单位作为政府履行公共服务职能的主要载体，只有站在公共服务体制改革的高度，将改革目标定位于建立一个与全面小康社会相适应的、科学合理、公平高效的公共服务体系，才能使事业单位改革获得广阔的发展空间，找到改革的根本出路。
事业单位的主体部分过去和现在都是最基本的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构。因此，事业单位改革的目的只能是着眼于促进公共服务发展，让公众得到更多、更好的公共服务；着眼于解决公共服务滞后于人民群众的公益服务需求，以为社会和谐提供保障。从这个意义出发，必须将事业单位改革提升到构建完善的公共服务体系这一战略高度来认识，把事业单位改革当成一个完善公共服务制度与体系的系统工程来推进。只有从改革公共服务体系与制度的宏观高度谋篇布局，并与公共服务创新同步考虑，统一谋划，事业单位改革才能走出减机构、减人员的微观循环，进而在扩大公共服务，完善公共服务体系的大背景下，实现改革与发展并举。
2 事业单位改革应着眼于公共服务提供的公平与效率
公共服务资源分配在不同区域、阶层或收入群体中的巨大差异是社会不公平的重要体现，也是威胁和谐社会建设的巨大隐患。因此，公共服务改革应优先发展关系公众基本需求、国家安全、社会稳定的公益服务，注重发展农村和中西部地区的基本公益服务，着眼于促进基本公共服务均等化，以发挥公共服务在缩小城乡差距、区域差距、贫富差距方面的重要作用，促進社会公平公正。
事业单位的主要组成部分是学校、医院和科研机构，特别是县乡级事业单位(基础教育、医疗卫生和农林技术服务) 占到了全国事业单位总数的70％以上，职工人数的60％左右(2004年)。因此，事业单位改革不仅要着眼于管理体制、组织机构和人事制度的改革，更应通过调整事业单位的分布结构来解决城乡之间、不同区域之间公共服务发展的不平衡问题，促进社会和谐建设。
公共服务供给不足不仅在于政府投入不足，更在于既有投入的效率不高。而造成效率不高的原因：一是事业单位内部机制不活；二是事业单位垄断经营。因此，事业单位改革，一方面需要着力于实现事业单位内部机制的改革创新，以提高组织机构的活力和效率，另一方面需要致力于打破垄断，引入竞争，促进政府与市场机制、民间力量的有效结合，以使公共服务在多元化提供主体的格局中得到全面发展。
3 事业单位改革应着眼于公共服务职能和事业单位结构的战略性调整
构建和谐社会的目标要求以及实现经济社会协调发展的需要，决定了公共服务只能扩大不能缩小。因此，事业单位改革的目的不是取消事业单位，更不是要削弱政府在公共服务领域的责任，也不是要减少财政支出。相反，改革应着眼于完善公共服务体系，着眼于加强政府的公共服务责任，提高政府公共服务的能力。这就需要在科学界定政府职能，理顺政府与社会、与市场关系的基础上，调整和转换国家的事业单位职能范围、规模结构，使国家财政向涉及国家和社会整体利益的领域、向基本公共服务领域集中。
三、深化事业单位改革，构建多元化的公共服务供给体制
建立与社会主义市场经济体制相适应的新型公共服务体系。就是要通过事业单位改革，打破政府在提供公共服务上的单一的行政机制，引入市场机制和社会机制，形成三种机制分工协作、有机结合的多元化体制，以满足社会日益增长的公共服务需求。
1 突出政府在公共服务供给中的主体地位，充 分发挥事业单位的主导作用
公共服务必须同时追求公平和效率两个目标，也由于公共产品内在的非竞争性和非排他性，决定了政府必须在公共服务供给中居于主體地位。有鉴于中国民间组织无论是发展程度还是参与程度都比较低，多元公共治理结构尚未有效形成，因此，更需要发挥政府在公共服务领域中的主体作用。
事业单位是政府提供公共服务的主要载体，从这个意义上讲，要突出政府在公共服务提供中的主体作用，就必须更好的发挥事业单位在提供公共服务上的主导作用。这就要求事业单位改革，一要通过分类改革使事业单位回归本来的公益性职能，真正成为公益性、非营利性的公共服务提供主体，二是通过结构调整，资源整合，确保发挥政府在基本公共服务领域的主导作用，三要通过事业单位内部体制与机制的改革，提高公共服务提供的效率和质量。
2 以事业单位改革促进非营利部门的发展，使非营利部门成为经济社会发展的重要推动力量
中国公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏社会协同。因此，把非营利组织发展纳入到公共服务体制建设中，通过政策、法律、财政、税收等工具，对民间部门提供社会服务予以支持和规范，不仅有利于提高公共服务领域的资源配置效率，实现政府管理力量同社会调节力量的互动，而且有利于建立“有限政府”，使政府集中力量提供核心公共服务，事业单位改革将有条件的准公益性事业单位转型为民间部门，可以从总体规模、人力资源、管理水平等方面壮大社会部门，使非营利部门在公共服务提供中的主体作用得到发挥。有鉴于以往以公益性为宗旨的、非营利的事业单位并没有真正按非营利的模式进行运作和管理。因此，在推进事业单位转型的同时，必须健全法制，以实现非营利组织的规范发展。
3 以事业单位改革促进市场规范化，扩大私营部门在公共服务领域中的作用
在公共服务供给中，不仅要保证社会公平与公正，还应考虑如何更有效地利用和配置资源。国际经验表明，对于公益性较强的基础性公共服务，应主要由政府提供。对于公益性较弱、具有经营性特征的非基础性公共服务，可以在政府的统筹规划和宏观调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，以满足人们的多样化需求。
事业单位改革的大背景在于事业单位的“职能错位”、“政事不分”和“事企不分”，一些事业单位既承担了部分政府职能，又履行了许多本来应当由市场承担的职能。因此，通过事业单位改革，把一些不具备公益性的机构转化为企业组织，使其成为平等的市场主体，不仅有利于转变政府职能，纯化事业单位的社会公益职能；而且有利于打破行政垄断，扩大私营部门参与公共服务的空间。从这一角度来说，事业单位改革也是促进市场规范化发展的重要途径。
在公共服务领域中，要充分发挥私营部门的作用，一是需要改革准入制度，降低准入门槛，鼓励或允许私营企业参与公共服务的生产；二是需要强化政府的监管者角色，以维护社会公共利益。
(作者单位：山东省人事厅 山东省委党校)