论文部分内容阅读
摘 要：APEC期间北京蓝天如洗，被网友形象地称作“APEC蓝”。但 APEC会议之后北京雾霾再度袭来，“APEC蓝”如何变为“常态蓝”成为公众普遍关心的问题。为此，本文基于不对称信息下的委托—代理关系，探讨了中国“命令—执行型”环境规制模式的困境，并以“APEC蓝”为例分析中央政府、地方政府、污染企业在环境污染治理中的行为互动。
关键词 ：APEC蓝 环境规制 委托--代理关系 政府间博弈
一、引言
APEC会议召开前，根据中国环境监测总站， APEC期间预计北京空气质量可能达到中度-重度污染水平。针对上述情况，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组经研究决定，北京、天津、河北、山东四省市分区域、分时段组织实施应急减排措施，包括：车限行、工业企业停产、建筑工地全部停工、单位休假。最终，APEC期间北京地区的空气质量维持在二级良好水平。但是APEC会议之后，雾霾再度袭来。在北京奥运会、天津达沃斯论坛等大型活动期间，京津冀地区空气质量明显改善，但为什么常态情况下“APEC蓝”难留？为了解答这一问题，本文首先基于不对称信息条件下的委托—代理模型理论视角，探讨了中国“命令—执行型”环境规制模式的困境成因。其次，以“APEC蓝”为例探究各相关主体之间的行为选择，并以此提出可行性对策。
二、中国环境管制的困境
经济学发展了公共厌恶品和外部性的概念来描述环境商品的特征。由于城市环境大气污染具有非排他性和非竞争性，不可能有选择地确定谁将消费被污染的空气，每个人以同样的程度消费，因此属于典型的纯公共厌恶品。同时，由于大气污染等纯公共厌恶品，具有时间和空间上的复杂性，其周围集中（ambient concentrations）的特性使得大气污染的影响范围与行政边界并非完全一致，为此，国际上的大多数国家采取了中央政府命令、地方政府执行的治理模式。但近年来，部分国家经历了行政命令为主导→引入市场机制→促进公民社会组织参与的变迁过程，形成了政府直控型、市场化型和社会自愿型环境管理模式并存的格局。但中国的环境治理模式仍以“命令—执行型”治理模式为主，中央政府负责环境政策的制定，强调辖区负责、属地管理，2015年修订的《大气污染防护法》规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治實施监督管理”。那么，中央政府、地方政府与污染企业之间形成了双重委托—代理关系，但是由于各主体之间信息并非完全对称，最终的结果是寻求污染控制的组织和实际开展污染控制的实体之间的委托—代理关系出现了分离，并直接影响各主体之间的关系。
首先，中央政府与地方政府委托—代理关系的维持受制于制度环境，并决定了“命令—执行型”环境管理模式有效性的发挥。在信息不对称下，地方政府在环境规制政策的执行中具有相当大的自由裁量权，而环境监管部门又缺乏应有的权威性和监管手段，因此地方政府成为实际上的环境政策执行主体。在政治晋升考核机制的激励下，地方政府的理性选择是以经济发展为中心，导致地方政府环境治理行为与中央政府在环境治理上的态度和预期产生偏差。其次，地方政府与污染企业之间在信息不对称的委托—代理关系下，可能会出现两种情况：棘轮效应或者是政企合谋。一种情况是：由于地方政府与被规制污染企业之间信息并非完全对称，地方政府环境规制政策制定和执行的依据是企业的申报信息，二者须不断进行配合，产生棘轮效应。第二种情况是政企合谋。在“晋升锦标赛”下，地方政府对于易拉动GDP增长的重工业更为青睐，而重工业往往是高污染、高耗能产业，因而在环境规制中，地方政府很可能会对环境污染“睁一只眼闭一只眼”，降低排污费、放松污染监管。
现有的财政分权体制、绩效考核制与环境属地化管理模式共振，衍生出诸多的问题，在环境治理体系中， 政府、企业和公众的行为都对环境政策的实施效果产生影响。对于一个区域的环境保护而言， 地方政府应发挥主导和核心作用， 这是由环境保护自身的外部性和中国特色的“分权体制”共同决定的，但是现实政策执行中，地方政府对于环境规制政策执行却表现乏力，问题丛生。环境规制的过程可以看作是政治中的公共选择过程，这个过程表现为非市场决策行为，每个与环境规制相关的行为主体都在一定制度结构中的利益驱使下选择自身的行为方式。在现有的政治激励和财政约束下，地方政府在环境监管中表现出无动力。信息不对称导致委托—代理关系失效，再加之中国的制度环境，进一步加剧环境规制问题的复杂性。在环境治理体系中，中央政府、地方政府和被规制污染企业三者都是独立的理性人，地方政府根据中央政府的政策风向标进行相机抉择，所以“APEC蓝”常态化难存的原因在于环境规制政策执行期间中央政府与地方政府的博弈。 在环境政策执行过程中，中央政府有“监管”和“不监管”两种策略，地方政府有“执行”和“不执行”两种行为选择；同时，中央政府和地方政府的收益会随着环境治理政策的执行时滞长短而有所不同，收益变化率用g表示，当01时，收益率与政策执行时滞成正比。
假设地方政府“执行”中央政府制定的环境政策的收益为r0 （r0>0），在地方政府“执行”的情况下，中央政府选择“监管”的收益为R0（R0>0），选择“不监管”的收益为R0 +C1，其中C1是中央政府“不监管”地方政府政策执行所节省的成本；地方政府“不执行”中央政府制定的环境政策的收益r1（r1> r0），中央政府选择“不监管”的收益为R0+ C1；但如果中央政府选择“监管”，其中C2为地方政府被查处后所缴纳的罚金，p为中央政府选择“监管”行为后挽回的损失。那么此时，中央政府的收益为R0+p，地方政府的收益为r1- C2。那么，中央政府与地方政府在环境治理过程中不同选择策略的收益矩阵如图1所示。
根据图1静态博弈分析，中央政府和地方政府博弈的基本结构和基本规制可以预知的，当p> C1且C2< r1- r0，r0+P 环境污染具有周围集中的特性，因此北京“APEC蓝”能否实现的关键在于北京及周边地区的环境治理状况和环境规制强度。
纵观京津冀一体化过程中，三个地区的产业发展的角色定位，可以为近几年北京雾霾天气骤增提供一些解释。京津冀地区是典型的二元结构，河北省与北京、天津的综合实力相比，相对弱势，悬殊的区域发展二元结构直接的后果是河北省难以承接京津的高层次产业，而只能承接“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低收益）的企业，比如2005年的首钢、2007年的北京焦化厂搬迁，这使得本来以钢铁等重工业发展为主的河北省，又承接转移来的污染密集型产业，污染排放量愈加严重。对于河北省政府而言，显性的绩效考核指标与约束力较弱的生态环境指标，孰重孰轻不言自明。因此，地方政府对环境规制政策的执行既缺乏动力又缺乏实力。那么，在APEC会议期间，“APEC蓝”为什么能够出现？
中央政府强有力的执行力是雾霾有效治理的引擎，中央政府的强力干预改变了环境规制博弈中涉及到的三者之间的关系，并影响他们的行为选择模式。首先，中央政府在APEC会议的特殊时期，对于地方绩效考核参照的侧重点发生变化，地方政府在中央政府的“政策指挥棒”下进行相机决策。为保证APEC会议期间，空气质量优良，APEC会议期间采取一系列应急减排措施，并将强化责任落实。在特殊时期，地方各级政府认识到中央政府对于环境质量的重视度远远高于对经济指标，而且带有政治任务的倾向。 其次，在中央政府主导下，构建区域责任共担的契约框架。APEC会议期间，中央相关部门制定出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，要求北京及周边地区发布各自的空气质量保障方案，并将任务分解到职能部门。由于环境周围集中和跨区域流动的特性，在明確环境治理责任的前提下，区域合作的收益远远大于区域间的各自为政，改变了地方政府之间的关系，府际关系由责任共担代替治理分权，环境治理合作取代区域经济竞争。其三，中央政府增强信息获取能力，试图改变信息不对称的不利地位，并加大处罚力度。APEC会议期间，环境保护部按照既定的督查方案派出了16个督查组对各地保障措施落实情况进行专项督查，中央政府从中央第一公里到污染源最后一公里的全线执行力使得地方政府与企业合谋的机会成本增加，极大地降低了合谋的可能性，据相关报道显示，24名官员因APEC会议期间空气质量保障不力被处分。这在一定程度上加大了政策违规成本，对于政企关系而言，地方政府严格监管取代政企合谋。
综上分析认为，“APEC”蓝之所以能实现，关键在于中央政府的顶层设计和强力推动，进一步印证了地方政府环境治理行为的选择和倾向取决于制度环境。在地方政府、污染企业和中央政府之间的博弈中，中央政府力图改善信息不对称的不利地位，增强信息获取能力和投入，增大了地方政府和污染企业合谋的机会成本、制度违规成本，缩小了中央政府与各部处，尤其是地方政府之间“可寻租”的空白地带。最终中央政府因其制度上的优势和主动积极作为，使其在博弈中占据有利地位，从而保证了“APEC蓝”的实现。
四、对策与建议
虽然依靠中央政府顶层设计强力推动环境改善，是一种事后监管和治理，是一种被动式的环境治理方式，并未从根本上改变自上而下的“行政—执行型”的环境治理方式，并未从根本上解决环境治理过程中信息不充分下的委托—代理关系失效问题。但是，在短期内尚不能根本改变经济分权、政治集权的制度环境下，“APEC蓝”的实现过程可以为当前的环境治理提供一些借鉴和启示，以期推动制度环境的渐进式变化。可通过以下措施：完善绩效考核体系，提高环境规制指标的可量化程度；优化环境执法机制和环境治理手段，理清环境保护部门的职责权限；以公众偏好“倒逼”政府偏好，增强公众影响环境决策的能力；积极培育和塑造发生源企业依靠自身努力解决由其造成的环境问题的企业道德。
参考文献：
[1]蔡昉.经济发展方式转变与节能减排的内在动力[J].经济研究，2008年，vol.6：4—11.
[2]饭岛伸子.环境社会学[M].北京：社会科学文献出版社，1999年.
[3]李本庆.环境污染与规制的博弈论分析[J].海南大学学报，2006年，Vol.1：541—545.
[4]李红利.环境困局与科学发展——中国地方政府环境规制研究[M].上海：上海人民出版社，2012年.
[5]马士国.环境规制工具的设计与实施效应[M].上海：上海三联出版社，2009年.
[6]王俊豪.管制经济学[M].北京：高等教育出版社，2007年.
[7]张红凤，张细松.环境规制理论研究[M][].北京：北京大学出版社，2012年.
关键词 ：APEC蓝 环境规制 委托--代理关系 政府间博弈
一、引言
APEC会议召开前，根据中国环境监测总站， APEC期间预计北京空气质量可能达到中度-重度污染水平。针对上述情况，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组经研究决定，北京、天津、河北、山东四省市分区域、分时段组织实施应急减排措施，包括：车限行、工业企业停产、建筑工地全部停工、单位休假。最终，APEC期间北京地区的空气质量维持在二级良好水平。但是APEC会议之后，雾霾再度袭来。在北京奥运会、天津达沃斯论坛等大型活动期间，京津冀地区空气质量明显改善，但为什么常态情况下“APEC蓝”难留？为了解答这一问题，本文首先基于不对称信息条件下的委托—代理模型理论视角，探讨了中国“命令—执行型”环境规制模式的困境成因。其次，以“APEC蓝”为例探究各相关主体之间的行为选择，并以此提出可行性对策。
二、中国环境管制的困境
经济学发展了公共厌恶品和外部性的概念来描述环境商品的特征。由于城市环境大气污染具有非排他性和非竞争性，不可能有选择地确定谁将消费被污染的空气，每个人以同样的程度消费，因此属于典型的纯公共厌恶品。同时，由于大气污染等纯公共厌恶品，具有时间和空间上的复杂性，其周围集中（ambient concentrations）的特性使得大气污染的影响范围与行政边界并非完全一致，为此，国际上的大多数国家采取了中央政府命令、地方政府执行的治理模式。但近年来，部分国家经历了行政命令为主导→引入市场机制→促进公民社会组织参与的变迁过程，形成了政府直控型、市场化型和社会自愿型环境管理模式并存的格局。但中国的环境治理模式仍以“命令—执行型”治理模式为主，中央政府负责环境政策的制定，强调辖区负责、属地管理，2015年修订的《大气污染防护法》规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治實施监督管理”。那么，中央政府、地方政府与污染企业之间形成了双重委托—代理关系，但是由于各主体之间信息并非完全对称，最终的结果是寻求污染控制的组织和实际开展污染控制的实体之间的委托—代理关系出现了分离，并直接影响各主体之间的关系。
首先，中央政府与地方政府委托—代理关系的维持受制于制度环境，并决定了“命令—执行型”环境管理模式有效性的发挥。在信息不对称下，地方政府在环境规制政策的执行中具有相当大的自由裁量权，而环境监管部门又缺乏应有的权威性和监管手段，因此地方政府成为实际上的环境政策执行主体。在政治晋升考核机制的激励下，地方政府的理性选择是以经济发展为中心，导致地方政府环境治理行为与中央政府在环境治理上的态度和预期产生偏差。其次，地方政府与污染企业之间在信息不对称的委托—代理关系下，可能会出现两种情况：棘轮效应或者是政企合谋。一种情况是：由于地方政府与被规制污染企业之间信息并非完全对称，地方政府环境规制政策制定和执行的依据是企业的申报信息，二者须不断进行配合，产生棘轮效应。第二种情况是政企合谋。在“晋升锦标赛”下，地方政府对于易拉动GDP增长的重工业更为青睐，而重工业往往是高污染、高耗能产业，因而在环境规制中，地方政府很可能会对环境污染“睁一只眼闭一只眼”，降低排污费、放松污染监管。
现有的财政分权体制、绩效考核制与环境属地化管理模式共振，衍生出诸多的问题，在环境治理体系中， 政府、企业和公众的行为都对环境政策的实施效果产生影响。对于一个区域的环境保护而言， 地方政府应发挥主导和核心作用， 这是由环境保护自身的外部性和中国特色的“分权体制”共同决定的，但是现实政策执行中，地方政府对于环境规制政策执行却表现乏力，问题丛生。环境规制的过程可以看作是政治中的公共选择过程，这个过程表现为非市场决策行为，每个与环境规制相关的行为主体都在一定制度结构中的利益驱使下选择自身的行为方式。在现有的政治激励和财政约束下，地方政府在环境监管中表现出无动力。信息不对称导致委托—代理关系失效，再加之中国的制度环境，进一步加剧环境规制问题的复杂性。在环境治理体系中，中央政府、地方政府和被规制污染企业三者都是独立的理性人，地方政府根据中央政府的政策风向标进行相机抉择，所以“APEC蓝”常态化难存的原因在于环境规制政策执行期间中央政府与地方政府的博弈。 在环境政策执行过程中，中央政府有“监管”和“不监管”两种策略，地方政府有“执行”和“不执行”两种行为选择；同时，中央政府和地方政府的收益会随着环境治理政策的执行时滞长短而有所不同，收益变化率用g表示，当0
假设地方政府“执行”中央政府制定的环境政策的收益为r0 （r0>0），在地方政府“执行”的情况下，中央政府选择“监管”的收益为R0（R0>0），选择“不监管”的收益为R0 +C1，其中C1是中央政府“不监管”地方政府政策执行所节省的成本；地方政府“不执行”中央政府制定的环境政策的收益r1（r1> r0），中央政府选择“不监管”的收益为R0+ C1；但如果中央政府选择“监管”，其中C2为地方政府被查处后所缴纳的罚金，p为中央政府选择“监管”行为后挽回的损失。那么此时，中央政府的收益为R0+p，地方政府的收益为r1- C2。那么，中央政府与地方政府在环境治理过程中不同选择策略的收益矩阵如图1所示。
根据图1静态博弈分析，中央政府和地方政府博弈的基本结构和基本规制可以预知的，当p> C1且C2< r1- r0，r0+P
纵观京津冀一体化过程中，三个地区的产业发展的角色定位，可以为近几年北京雾霾天气骤增提供一些解释。京津冀地区是典型的二元结构，河北省与北京、天津的综合实力相比，相对弱势，悬殊的区域发展二元结构直接的后果是河北省难以承接京津的高层次产业，而只能承接“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低收益）的企业，比如2005年的首钢、2007年的北京焦化厂搬迁，这使得本来以钢铁等重工业发展为主的河北省，又承接转移来的污染密集型产业，污染排放量愈加严重。对于河北省政府而言，显性的绩效考核指标与约束力较弱的生态环境指标，孰重孰轻不言自明。因此，地方政府对环境规制政策的执行既缺乏动力又缺乏实力。那么，在APEC会议期间，“APEC蓝”为什么能够出现？
中央政府强有力的执行力是雾霾有效治理的引擎，中央政府的强力干预改变了环境规制博弈中涉及到的三者之间的关系，并影响他们的行为选择模式。首先，中央政府在APEC会议的特殊时期，对于地方绩效考核参照的侧重点发生变化，地方政府在中央政府的“政策指挥棒”下进行相机决策。为保证APEC会议期间，空气质量优良，APEC会议期间采取一系列应急减排措施，并将强化责任落实。在特殊时期，地方各级政府认识到中央政府对于环境质量的重视度远远高于对经济指标，而且带有政治任务的倾向。 其次，在中央政府主导下，构建区域责任共担的契约框架。APEC会议期间，中央相关部门制定出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，要求北京及周边地区发布各自的空气质量保障方案，并将任务分解到职能部门。由于环境周围集中和跨区域流动的特性，在明確环境治理责任的前提下，区域合作的收益远远大于区域间的各自为政，改变了地方政府之间的关系，府际关系由责任共担代替治理分权，环境治理合作取代区域经济竞争。其三，中央政府增强信息获取能力，试图改变信息不对称的不利地位，并加大处罚力度。APEC会议期间，环境保护部按照既定的督查方案派出了16个督查组对各地保障措施落实情况进行专项督查，中央政府从中央第一公里到污染源最后一公里的全线执行力使得地方政府与企业合谋的机会成本增加，极大地降低了合谋的可能性，据相关报道显示，24名官员因APEC会议期间空气质量保障不力被处分。这在一定程度上加大了政策违规成本，对于政企关系而言，地方政府严格监管取代政企合谋。
综上分析认为，“APEC”蓝之所以能实现，关键在于中央政府的顶层设计和强力推动，进一步印证了地方政府环境治理行为的选择和倾向取决于制度环境。在地方政府、污染企业和中央政府之间的博弈中，中央政府力图改善信息不对称的不利地位，增强信息获取能力和投入，增大了地方政府和污染企业合谋的机会成本、制度违规成本，缩小了中央政府与各部处，尤其是地方政府之间“可寻租”的空白地带。最终中央政府因其制度上的优势和主动积极作为，使其在博弈中占据有利地位，从而保证了“APEC蓝”的实现。
四、对策与建议
虽然依靠中央政府顶层设计强力推动环境改善，是一种事后监管和治理，是一种被动式的环境治理方式，并未从根本上改变自上而下的“行政—执行型”的环境治理方式，并未从根本上解决环境治理过程中信息不充分下的委托—代理关系失效问题。但是，在短期内尚不能根本改变经济分权、政治集权的制度环境下，“APEC蓝”的实现过程可以为当前的环境治理提供一些借鉴和启示，以期推动制度环境的渐进式变化。可通过以下措施：完善绩效考核体系，提高环境规制指标的可量化程度；优化环境执法机制和环境治理手段，理清环境保护部门的职责权限；以公众偏好“倒逼”政府偏好，增强公众影响环境决策的能力；积极培育和塑造发生源企业依靠自身努力解决由其造成的环境问题的企业道德。
参考文献：
[1]蔡昉.经济发展方式转变与节能减排的内在动力[J].经济研究，2008年，vol.6：4—11.
[2]饭岛伸子.环境社会学[M].北京：社会科学文献出版社，1999年.
[3]李本庆.环境污染与规制的博弈论分析[J].海南大学学报，2006年，Vol.1：541—545.
[4]李红利.环境困局与科学发展——中国地方政府环境规制研究[M].上海：上海人民出版社，2012年.
[5]马士国.环境规制工具的设计与实施效应[M].上海：上海三联出版社，2009年.
[6]王俊豪.管制经济学[M].北京：高等教育出版社，2007年.
[7]张红凤，张细松.环境规制理论研究[M][].北京：北京大学出版社，2012年.