论文部分内容阅读
作为社会保险经办机构的工作人员，我深感养老保险关系转移已经成为日常业务工作中遇到的难点问题。在政策层面上，为了妥善解决转移接续中存在的问题，完善现行政策，有关部门提出了新政策建议，还有些省市开展了专题研究，不少学者也提出了新的思路。但到目前为止，政府部门还没有出台关于养老保险关系转移的新政策新规定。看起来问题不是人们想象的那么简单。那么制定养老保险关系转移的新政策到底难在那里呢?
第一．在转移的内容上面临多项选择。乍一看，关系转移不就是办办手续吗?其实不然。养老保险关系的实质是参保人员的养老保险权益。转移什么?表面上是资金和信息，真正内容是权益。实际缴费年限、视同缴费年限、个人账户资金等等只是养老保险权益的表现形式。困难之处是对需要转移的内容作出正确抉择。有人认为应该转个人账户资金，有人认为还要转移单位交纳的社会统筹基金，还有人认为对“中人”而言，应当把视同缴费年限折算成资金一并转移。
第二，转移带来的资金制品缺口如何解决?有人测算，转入的个人账户资金远远不够支付退休费用，仅占养老金总量的20％左右，甚至更低，特别是距退休年龄越近的参保人员转移后资金缺口越大。当然这不是没有办法解决。办法之一是加大资金转移量，最好把社会统筹基金一起转，尽可能缩小资金缺口，这和第一个难点相关联。办法之二是控制即将到龄退休人员的流动，这也是一些地方设置门槛阻挡转移的主要原因，但这样做会阻碍劳动力的自由流动。按照目前养老保险统筹层次的责任分工，因转移带来的资金缺口实际上由转入地政府负责。当地政府往往会采取保护措施，有的规定最低缴费年限，有的要求缴纳超龄费，也有的以户籍为由，把外来务工人员排斥在当地城镇职工养老保险制度之外。这些土政策实质上是现行财政体制和基本养老保险制度目标之间的冲突的反映。办法之三是提高统筹层次，改变责任主体，或者建立由权益转移带来的资金缺口的补偿机制，或者干脆一步到位实行全国统筹，而这根本不是一个业务主管部门所能决定的事。
第三，养老保险关系在不同待遇水平地区之间转移，会给有些人提供某种逆向选择。如何统筹兼顾，顾此而不失彼，既保障被转移参保人员的正当权益，又避免一部分人通过转移获取比较高的养老待遇。这也是个不小的难题。为此有学者建议，改革基础养老金计发办法，实行分段计算，认为这种做法会对趋富选择有所扼制，但如果具体实行起来会发现问题更加复杂化。
首先，怎么分段?按省分还是按县分?因为现行统筹区域有省有市还有县的。其次，分段计发基础养老金会不会使基础养老金的公平性受到伤害?分段计算的结果，无论是对发达地区流向欠发达地区的参保人，还是对欠发达地区流向发达地区的参保人，问题都不大，关键是与其他参保人比较有失公平。转移人员的养老金差别本来是通过个人账户养老金得到体现，现在通过基础养老金分段计算，使高者更高、低者更低，有悖于建立基础养老金的公平宗旨。调节养老金差别本来就不是基础养老金应当承担的功能。再说养老保险关系转移，仅仅是整个养老保险制度安排中的一个具体业务环节，怎么可能因为研究其解决办法而把原计发办法颠覆了呢?基础养老金最初按社平工资计发，后来增加了缴费年限，后来又增加了本人缴费工资，如果再增加地区差异因素，原有的公平因素所剩几何?
第四，如何处理劳动关系和养老保险关系问题。养老保险关系是随劳动关系变动而转移，参保人员在哪里就业，就在哪里参保缴费；还是与劳动关系分离，把养老保险关系保留在原参保地并继续缴费，在原参保地办理退休?有人评说前者有道理但不实用，后者实用但没道理。这里确实有个理论问题。完全结合论和完全分离论都有偏颇，相对来说分离论比较接近事物本质。一般来说，劳动关系在先，养老保险关系在后。由于我国养老保险实行用人单位属地管理，劳动关系发生了变化，养老保险关系也须随之变更管理机构。但养老保险关系具有唯一性，和多变的劳动关系不同，养老保险关系可以和劳动关系相对分离，比如外派劳务人员不在就业地参保而在派遣单位所在地参保缴费就是相对分离的实例。
评判一项公共政策是否可行，一般有技术性、行政性、经济性和政治性四大标准。有些难点问题涉及技术性、行政性标准问题，如转移内容、分段计发基础养老金以及劳动关系问题，这些问题虽然有一定难度，如视同缴费年限权益如何账户化，但属于系统内部可以研究决策的问题，因此并不难。而有的难点问题，如实行全国统筹，则是涉及动用更大资源的经济性和政治性标准问题，这是真正的难点。一项成功的公共政策，不仅要可行，而且成本要低，收益要高。换句话说，用高昂的政治经济资源投入来换取，也不能说是一项成功的政策。结合实际我们可以这样判定：在不增加经济资源和不改变现有体制框架下，要实行一项和劳动力自由流动相对应的养老保险关系自由转移政策是不可能的。要么，为了建立养老保险关系的无障碍转移，来个突破，加大资源投入，提高统筹层次，最好实行全国统筹，许多问题迎刃而解。要么，从实际出发，暂时放弃与劳动力完全自由流动相适应的但不好兑现的养老保险转移政策，实行更为务实灵活的低成本政策，待条件具备后再为之。
如果实行全国统筹，养老保险关系转移将畅通无阻。往哪里转也不必转移资金，参保缴费记录信息和个人账户资金就像银行存款一样，全国通存通兑。养老金由哪个地区发放都一样，由中央财政兜底负责、但必须明白，即使实行全国统筹，养老保险关系转移还是存在许多和现在相类似的问题，比如通过劳动力流动到养老金高的地区退休养老。只要基本养老金水平有显著差异，这种趋富选择就很难完全避免。除非基础养老金全国一样或基本一样。而中国经济发展的不平衡性决定中国不可能像发达国家的国民年金那样实行全国统一标准。也就是说，实行了全国统筹，完全无限制的劳动力流动仍会给养老保险待遇给付造成不公平。为消除这种不公平，从长远看，必须消除基础养老金的地区差，这一目标的实现任重道远。因此在相对时期内，我们仍然不得不实行有序转移的政策，比如对退休前5年的人员的养老保险关系转移实行某种行政许可制度，不过这种限制要统一，不能各行其是，各执其规。这种做法既不妨碍就业选择，又在理论上符合劳动关系和养老保险关系的相对分离性。也有人主张选择权交给本人，若如此结果只有一个，哪儿高往哪去，问题没有得到解决。对劳动力流动和申领养老金资格做出某些约束，即使在高度市场化的国家也是司空见惯的事。
决策来自分析和判断。鉴于实行全国统筹难度太大，分段计发又有一定弊端，完全捆帮式的依赖劳动关系从理论到实践都不切实际，因此笔者建言：第一，加大基金转移量，原则上应该转的基金都要随同转移。“新人”除了个人账户资金外，单位缴纳的社会统筹基金也可以转。“中人”除此之外，还应当将视同缴费年限的权益量化成账户资金并入个人账户一并转移。第二，坚持养老保险关系与劳动关系相对分离原则，规定对距离退休5年的人员，除经转入地政府主管部门同意外，应允许在原所在地缴费，到达退休年龄时在原所在地办理退休并领取养老金。经转入地同意的人员可以将养老保险关系转移，在转入地继续缴费，到达退休年龄时在转入地办理退休并领取养老金。笔者深信，只要全国统一政策，参保人的养老保险权益就能够得到保障。
第一．在转移的内容上面临多项选择。乍一看，关系转移不就是办办手续吗?其实不然。养老保险关系的实质是参保人员的养老保险权益。转移什么?表面上是资金和信息，真正内容是权益。实际缴费年限、视同缴费年限、个人账户资金等等只是养老保险权益的表现形式。困难之处是对需要转移的内容作出正确抉择。有人认为应该转个人账户资金，有人认为还要转移单位交纳的社会统筹基金，还有人认为对“中人”而言，应当把视同缴费年限折算成资金一并转移。
第二，转移带来的资金制品缺口如何解决?有人测算，转入的个人账户资金远远不够支付退休费用，仅占养老金总量的20％左右，甚至更低，特别是距退休年龄越近的参保人员转移后资金缺口越大。当然这不是没有办法解决。办法之一是加大资金转移量，最好把社会统筹基金一起转，尽可能缩小资金缺口，这和第一个难点相关联。办法之二是控制即将到龄退休人员的流动，这也是一些地方设置门槛阻挡转移的主要原因，但这样做会阻碍劳动力的自由流动。按照目前养老保险统筹层次的责任分工，因转移带来的资金缺口实际上由转入地政府负责。当地政府往往会采取保护措施，有的规定最低缴费年限，有的要求缴纳超龄费，也有的以户籍为由，把外来务工人员排斥在当地城镇职工养老保险制度之外。这些土政策实质上是现行财政体制和基本养老保险制度目标之间的冲突的反映。办法之三是提高统筹层次，改变责任主体，或者建立由权益转移带来的资金缺口的补偿机制，或者干脆一步到位实行全国统筹，而这根本不是一个业务主管部门所能决定的事。
第三，养老保险关系在不同待遇水平地区之间转移，会给有些人提供某种逆向选择。如何统筹兼顾，顾此而不失彼，既保障被转移参保人员的正当权益，又避免一部分人通过转移获取比较高的养老待遇。这也是个不小的难题。为此有学者建议，改革基础养老金计发办法，实行分段计算，认为这种做法会对趋富选择有所扼制，但如果具体实行起来会发现问题更加复杂化。
首先，怎么分段?按省分还是按县分?因为现行统筹区域有省有市还有县的。其次，分段计发基础养老金会不会使基础养老金的公平性受到伤害?分段计算的结果，无论是对发达地区流向欠发达地区的参保人，还是对欠发达地区流向发达地区的参保人，问题都不大，关键是与其他参保人比较有失公平。转移人员的养老金差别本来是通过个人账户养老金得到体现，现在通过基础养老金分段计算，使高者更高、低者更低，有悖于建立基础养老金的公平宗旨。调节养老金差别本来就不是基础养老金应当承担的功能。再说养老保险关系转移，仅仅是整个养老保险制度安排中的一个具体业务环节，怎么可能因为研究其解决办法而把原计发办法颠覆了呢?基础养老金最初按社平工资计发，后来增加了缴费年限，后来又增加了本人缴费工资，如果再增加地区差异因素，原有的公平因素所剩几何?
第四，如何处理劳动关系和养老保险关系问题。养老保险关系是随劳动关系变动而转移，参保人员在哪里就业，就在哪里参保缴费；还是与劳动关系分离，把养老保险关系保留在原参保地并继续缴费，在原参保地办理退休?有人评说前者有道理但不实用，后者实用但没道理。这里确实有个理论问题。完全结合论和完全分离论都有偏颇，相对来说分离论比较接近事物本质。一般来说，劳动关系在先，养老保险关系在后。由于我国养老保险实行用人单位属地管理，劳动关系发生了变化，养老保险关系也须随之变更管理机构。但养老保险关系具有唯一性，和多变的劳动关系不同，养老保险关系可以和劳动关系相对分离，比如外派劳务人员不在就业地参保而在派遣单位所在地参保缴费就是相对分离的实例。
评判一项公共政策是否可行，一般有技术性、行政性、经济性和政治性四大标准。有些难点问题涉及技术性、行政性标准问题，如转移内容、分段计发基础养老金以及劳动关系问题，这些问题虽然有一定难度，如视同缴费年限权益如何账户化，但属于系统内部可以研究决策的问题，因此并不难。而有的难点问题，如实行全国统筹，则是涉及动用更大资源的经济性和政治性标准问题，这是真正的难点。一项成功的公共政策，不仅要可行，而且成本要低，收益要高。换句话说，用高昂的政治经济资源投入来换取，也不能说是一项成功的政策。结合实际我们可以这样判定：在不增加经济资源和不改变现有体制框架下，要实行一项和劳动力自由流动相对应的养老保险关系自由转移政策是不可能的。要么，为了建立养老保险关系的无障碍转移，来个突破，加大资源投入，提高统筹层次，最好实行全国统筹，许多问题迎刃而解。要么，从实际出发，暂时放弃与劳动力完全自由流动相适应的但不好兑现的养老保险转移政策，实行更为务实灵活的低成本政策，待条件具备后再为之。
如果实行全国统筹，养老保险关系转移将畅通无阻。往哪里转也不必转移资金，参保缴费记录信息和个人账户资金就像银行存款一样，全国通存通兑。养老金由哪个地区发放都一样，由中央财政兜底负责、但必须明白，即使实行全国统筹，养老保险关系转移还是存在许多和现在相类似的问题，比如通过劳动力流动到养老金高的地区退休养老。只要基本养老金水平有显著差异，这种趋富选择就很难完全避免。除非基础养老金全国一样或基本一样。而中国经济发展的不平衡性决定中国不可能像发达国家的国民年金那样实行全国统一标准。也就是说，实行了全国统筹，完全无限制的劳动力流动仍会给养老保险待遇给付造成不公平。为消除这种不公平，从长远看，必须消除基础养老金的地区差，这一目标的实现任重道远。因此在相对时期内，我们仍然不得不实行有序转移的政策，比如对退休前5年的人员的养老保险关系转移实行某种行政许可制度，不过这种限制要统一，不能各行其是，各执其规。这种做法既不妨碍就业选择，又在理论上符合劳动关系和养老保险关系的相对分离性。也有人主张选择权交给本人，若如此结果只有一个，哪儿高往哪去，问题没有得到解决。对劳动力流动和申领养老金资格做出某些约束，即使在高度市场化的国家也是司空见惯的事。
决策来自分析和判断。鉴于实行全国统筹难度太大，分段计发又有一定弊端，完全捆帮式的依赖劳动关系从理论到实践都不切实际，因此笔者建言：第一，加大基金转移量，原则上应该转的基金都要随同转移。“新人”除了个人账户资金外，单位缴纳的社会统筹基金也可以转。“中人”除此之外，还应当将视同缴费年限的权益量化成账户资金并入个人账户一并转移。第二，坚持养老保险关系与劳动关系相对分离原则，规定对距离退休5年的人员，除经转入地政府主管部门同意外，应允许在原所在地缴费，到达退休年龄时在原所在地办理退休并领取养老金。经转入地同意的人员可以将养老保险关系转移，在转入地继续缴费，到达退休年龄时在转入地办理退休并领取养老金。笔者深信，只要全国统一政策，参保人的养老保险权益就能够得到保障。