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[摘|菀猐党章总纲是党最基本的政治纲领和组织纲领，是整个党章的灵魂。改革开放40年来，党章总纲围绕党的性质、党的指导思想、社会主要矛盾、社会主义事业、党的领导和党的建设等核心内容不断进行修改、完善。党章总纲的历史演进，呈现出结构上稳定成熟、内容上充实完善、理论上与时俱进、认识上实事求是、目标上执政为民的显著特点。遵循社会发展、依赖党的成熟、根源人民需要，是党章总纲进行修改、得以成熟和不断完善的经验启示。
[关键词]改革开放;党章总纲;历史考察;特点与经验
[中图分类号] D219.2[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）03-0062-07
改革开放以来，中国的经济建设与社会发展取得了举世瞩目的成就，为扶贫工作取得成效奠定了坚实的物质基础。作为全国城乡之间、区域之间收入差距最小的省份之一，浙江一直以来全面贯彻落实中央扶贫开发战略，农村居民人均纯收入已经连续三十多年居全国各省区首位，2015年浙江全面消除了家庭人均年收入4600元以下的绝对贫困现象。回顾四十年来的扶贫工作历程，浙江善于在结合本地自然条件和资源禀赋的基础争取发展经济的新优势，善于创造各种机制激发扶贫对象自身的减贫动力和创造力，善于强化民生保障以追求城乡和区域之间的公共服务均等化，善于在新的社会经济发展阶段中不断优化和创新扶贫方式。这一扶贫模式的演进虽然具有一定程度的浙江特色，但实际上却蕴含着深刻的逻辑关联和普遍性规律，能够为欠发达地区的脱贫攻坚提供有益借鉴。
一、经济先行：生产主义视野下的政策逻辑
生产主义导向的社会政策倡导通过经济发展来促进民众福祉的提升，并假设经济的最终发展会导致社会全体成员生活水平的提高和贫困状况的改善，认为“没有经济发展就没有福利改善”[1]。基于这一政策理念，扶贫工作必须依靠社会生产力水平的广泛提高，为贫困地区的经济增长找到发展动力，这对于改革开放之初的浙江农村来说是非常必要的。上世纪70年代末期，思想观念保守、生产力普遍不高、连片贫困现象严重是我国广大农村地区的真实写照。在这一现实情境中，浙江率先提出了以市场化为导向的农村改革，通过发展农业多种经营和乡镇企业来拓宽农民增收的渠道，农村的生产力水平得到了明显提高。1978年到1993年的十五年里，浙江农民人均收入从165元提高到了1745元，农村贫困人口从1200万人减少到了280万人，农村贫困发生率从36.1%下降到了7.8%[2]，扶贫成效较为显著。这一时期主要的扶贫方式有以下两种：
一是通过乡镇企业带动就业。因地制宜地发展乡镇企业和特色产业是农村贫困地区提高社会生产力水平的直接方式，其能够创造大量的就业岗位并极大改善农民的收入水平。建国之后，浙江农村地区的乡镇企业（当时称为社队企业）已经具备了一定的发展基础。十一届三中全会后，浙江乡镇企业异军突起，逐渐成为了一支在国民经济格局中占据重要地位的经济力量。到1988年，浙江乡镇企业生产总值占到当时农村社会总产值的66.2%，占到全社会总产值的36.3%（其中在建材、塑料、缝纫、纺织、金属等5个行业的产值所占的比重一度超过了80%），被乡镇企业吸纳的劳动力人数占全省农村劳动力总数的比例、农民从乡镇企业得到的工资收入占其当年总收入的比例均在20%以上[3]。
二是通过以工代赈增加就业。改革开放以来，以工代赈逐渐作为我国农村扶贫开发的一项重要举措并一直被延续使用，其兼具了农村基础设施建设和扶贫救济的双重目标。在浙江，以工代赈项目实施早期多以农副产品和中低档工业品等实物为主，后期则主要以财政资金投入为主。90年代以来，浙江省委省政府决定在尽力争取国家以工代赈资金的同时，每年继续安排500万元的配套资金，重点加大对于文成、泰顺、永嘉、云和等8个扶贫攻坚县的支持力度[4]。到1997年，上述8个扶贫攻坚县提前三年基本完成了脱贫目标，浙江也一举成为全国第一个没有贫困县的省区。
通过发展乡镇企业和以工代赈，连片贫困地区的经济社会发展状况明显改善，困难群众的就业渠道明显拓宽，绝对贫困发生的内生性诱因基本被消除。进入新世纪以来，浙江的经济社会发展步入了一个新的历史时期，面临着新的机遇和挑战，原有通过发展乡镇企业和以工代赈等形式来为低收入农户创造就业机会的扶贫模式面临着驱动力不足、边际效应递减的问题。因而，如何基于浙江现有的自然资源禀赋，实现城乡之间和区域之间的协调发展就成为了一个重大而现实课题。2003年，浙江省委提出要统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化;充分发挥山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展等一系列重大举措。同时，遍布于全球各地的浙江籍商人在中国加入WTO之后日渐活跃，并在各个行业领域中都有着突出的成就，浙商群体正在成为浙江经济发展过程中最为宝贵的资源之一。因此，如何把这些禀赋和优势转化为相对落后地区、偏远山区和海岛地区经济发展的驱动力，如何实现区域协同发展就成为了浙江扶贫工作所要考虑的首要问题。在这一阶段，通过资源互补实现联动发展是主要的扶贫思路，包括以下两个方面：
一是山海协同。从2002年起，浙江开始实施“山海协作”工程，旨在发挥市场机制的作用，把浙东沿海地区的资金、技术、人才与浙西南的资源、劳动力、生态等优势结合起来，促进欠发达地区经济快速发展和转型升级。2008年以来，浙江又以“山海协作”工程为载体实施了“百村经济发展促进计划”，加强发达地区和欠发达地区的经济、技术、教育、卫生、人才、就业等协作。2002年至今的十几年里，“山海协作”工程共完成产业合作项目8980个，建成9个省级山海协作产业园、10个省级山海协作职业技能实训基地，组织培训并转移劳动力28万人，帮扶低收入群众实现增收25亿元[5]。
二是内外协同。与省内“山海协作工程·百村经济发展促进计划”相同步，浙江又开始实施“全国浙商帮扶低收入群众152增收计划”，计划在5年左右的时间里发动100家浙商，帮扶20万低收入群众增收致富。“152”增收计划主要通过四项任务开展帮扶：其一是通过产业开发创增收。重点以具备产业發展条件的低收入农户集中村为重点，大力扶持低收入农户发展特色种养业、家庭工业、农家乐休闲旅游业，促进低收入农户实现创业增收。其二是转移就业促增收。以实现就业为导向，加强对低收入农户的技能培训、就业服务和就业援助，使有劳动力的低收入农户至少有1人实现稳定就业。其三是来料加工帮增收。通过加工技能和经济业务培训，推动低收入农户进入来料加工业务链条，帮助低收入农户实现来料加工增收;其四是社会关爱助增收。推动浙商与低收入群众建立结对联系，帮助低收入农户解决子女就学、病人就医等困难，降低低收入农户因学因病因灾致贫和返贫的几率[6]。 总的来看，在改革开放初期的二十多年里，浙江扶贫工作的主要思路是如何最大限度地提升贫困地区的社会生产力，为贫困群众创造更多的就业机会来提高其经济收入。基于这种生产主义扶贫理念所产生的政策工具，一方面就是发展乡镇企业来吸纳农村改革后所释放出的大量剩余农村劳动力，使其能够重新找到一个收入来源来提高生活水平，另一方面就是通过国家投资项目直接带动当地经济社会发展，不仅能够显著改善贫困地区的基础设施条件，而且还能够提供一定的就业岗位并提高困难群众的劳动技能。进入新世纪之后，浙江的社会经济发展逐渐走在了全国前列，但也面临着一系列新的机遇和挑战，如何利用优势补齐短板就成为了广大浙江干部群众所要思考的时代课题。因此，如何解决发展起来之后出现的区域不平衡和相对贫困问题就显得尤为重要了。浙江利用山海资源优势创造性地提出了山海联动和区域联动的战略，实施了一系列重大举措来解决区域发展不平衡的问题;同时，浙江又积极利用遍布于全球各地的浙商优势，为域外浙商回报家乡建设创造条件，实现了外地浙江人帮助本地浙江人的内外联动格局。
二、社会投资：发展主义视野下的政策优化
如上所述，生产主义的社会政策理念强调运用积极的产业政策与就业政策来实现相应的政策目标，优先解决如何发展起来的问题。然而，当经济社会发展已处于一定阶段，如何解决发展起来以后的问题，逐渐消除“丰裕中的相对贫困”就变得愈加重要，这就需要政策理念导向的转变和优化。与生产主义不同，发展主义的社会政策理念认为发展不仅仅意味着经济发展，更是社会的发展和人的发展，因而其更加注重社会政策的社会投资功能，也即对于人力资本的投资，包括发展教育文化和卫生事业等[7]。通过人力资本的投资可以提高劳动力的素质，不仅有助于企业竞争力的提高，也可以起到从根本上消除贫困，增强国家竞争能力和实现可持续发展的作用[8]（pp103～122）。20世纪末期，浙江开始明显加大对于农村地区教育、文化、卫生事业的投入，这些举措从长远看对于提升农村贫困人口的人力资本具有重要意义。
一是强化农村地区基础教育。改革开放前期，浙江省农村中小学规模小，布点比较分散，师资力量弱。为改变这一状况，浙江按照“高中段学校向县城集中、初中向中心镇集中，中心小学向乡、镇所在地集中，新增教育资源向城镇集中”的原则整合相关教育资源并增加对于农村学校的投入力度，使得农村地区学校的教学条件和水平全面提高。1997年浙江率先在农村全面普及九年制义务教育，截止2017年底，浙江义务教育入学率、巩固率分别达到99.99%、100%[9]，越来越多的县建成了国家级义务教育基本均衡县。
二是强化农村地区文化事业发展。改革开放初期，浙江农村文化事业发展严重滞后，农村文化娱乐生活比较单一。进入新世纪以来，浙江不断强化对于农村公共文化设施的建设，村级图书馆、文化站、老年活动室、体育健身场所等文化设施不断建成。特别是2013年以来，浙江省持续把农村文化礼堂列入省十大民生实事项目，根据规划，到2020年，全省要建成1万个以上高水平农村文化礼堂，覆盖全省80%以上农村人口。农村文化事业的发展极大促进了农村居民文化教育娱乐消费，人均消费费用从1985年的13.34元增长到了2016年的1611元，30年间增长了120倍[10]，农村文化基础设施水平显著提高。
三是强化医疗卫生事业发展。改革开放初期，人民公社制度解体使农村合作医疗制度彻底瓦解，加之政府对农村卫生事业投入有限，農村各级卫生机构发展缓慢，农村地区看病难、看病贵、因病返贫与因病致贫的现象一度较为突出。从2003年开始，浙江开始尝试在农村建立新型农村合作医疗制度，并致力于改善农村县乡村三级医疗卫生服务条件，使农村居民开始能安全、方便、价廉的享受到基本医疗卫生服务。2012年，浙江开始着力推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层，提升县域内医疗卫生服务能力和群众就医满意度。2017年以来，组建县域医疗共同体和在边远贫困地区发展远程医疗协作网等工作相继展开，浙江农村卫生事业长期以来的发展短板正在被加速补齐。
通过强化教育、文化、医疗等基本公共服务的城乡均等，使得贫困地区群众能够更多地享有公民权利和自我发展机会一直是浙江公共服务发展所追求的政策目标。特别是进入新世纪以来，浙江开始逐步加大对于农村及偏远地区的公共服务投入力度，城乡之间的均衡发展不仅仅体现在城乡居民可支配收入之间的差距缩小，更体现在城乡居民对于政府基本公共服务可及性上趋于均衡。这一工具以发展主义的社会政策为理念，强调公共服务的城乡均等和发展机会的人人平等，注重人力资本的长期积累，进而切断贫困的代际传递效应。
三、政社联动：多元主体参与中的政策协同
构建多元化的社会帮扶体系也是一种较为有效的贫困治理工具，其不仅能够直接拓展贫困群众的个人社会资本，从长远看更是包容性社会建设的重要组成部分。我国现行的社会帮扶体系呈现出多头管理的分散格局，除了民政部门主导建立的社会救助体系以及教育、医疗、住房、法律、就业等专项救助制度以外，各种群团组织以及各类慈善组织、基金会与公益社团等也都发挥着一定的社会帮扶功能[11]。当然，社会救助和社会帮扶体系的建立不单单要实现单向无偿给付性救助的功能，更重要的是要以其为基础探索建立内生性的多层次的社会帮扶网络。多年来，浙江坚持动员全社会参与，拓展扶贫领域，丰富扶贫形式，形成了党委政府统一领导、扶贫部门牵头实施、职能部门各负其责、社会力量广泛参与的扶贫开发推进机制，形成了跨地区、跨部门、跨单位，全社会共同参与的多元主体的社会帮扶体系，主要有以下三个方面：
一是建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代化国家的社会保障制度体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。1996年，浙江开始探索建立城乡一体的最低生活保障制度。2001年，《浙江省最低生活保障办法》正式颁布实施，浙江农村居民在全国率先能够享受到政府提供的制度性社会救助，具有重要的里程碑意义。十几年来，浙江农村低保制度不断优化和完善，在扩大低保人群覆盖做到应保尽保的同时，注重制度设计的公平合理以防止福利依赖现象的产生。从2014年到2016年，浙江省农村平均低保标准分别提高12.4%、23.8%、17%，城乡低保差距逐年缩小。 二是积极开展结对帮扶。从2008年到2013年，浙江启动了第一轮扶贫结对帮扶工作，五年多来，省级29个结对帮扶团组295个帮扶单位和市县两级结对帮扶单位，集中开展对于全省26个欠发达县和金华市婺城区、兰溪市、台州市黄岩区范围内5200个低收入农户集中村的结对帮扶工作，累计共落实帮扶项目8600多个，到位帮扶资金7.53亿元，引进资金8.24亿元，有效推动了欠发达地区发展和低收入农户增收[12]。2014年，针对全省范围内5000个扶贫重点村的新一轮扶贫结对帮扶计划正式启动，目标在于使结对村的生产生活条件更加改善，村集体经济有显著发展，低收入农户人均收入增长幅度高于当地平均水平。同时，浙江还积极发动社会力量参与扶贫，例如省工商联实施的“村企结对”等社会扶贫行动影响较大，成效较为明显。
三是大力实施特别扶持。2011年，浙江开始实施“重点欠发达县群众增收致富奔小康特别扶持政策”，旨在对于文成、泰顺、开化等12个重点欠发达县（区、市）加大财政投入力度和基础设施建设力度，从而显著加快当地经济发展速度、农民增收速度、富民产业发展、公共服务发展、农民异地搬迁和美丽乡村建设。通过一系列政策组合，该项目计划到2016年实现12县农民人均纯收入年均增长12%左右，其中低收入农户收入年均增长15%以上，家庭人均纯收入8000元以上的低收入农户（低保农户除外）比重达到50%以上，低收入农户和城乡居民人均收入与全省平均水平的相对差距呈缩小趋势，教育、卫生等社会事业发展水平明显提高，生态环境状况继续保持全省前列的目标[13]。
因此，当经济社会发展进入一定阶段，必然要面对社会风险日益增多、社会矛盾日益显化的巨大挑战，这给扶贫工作的开展带来了一定的压力和困难。如何构建一个多方联动的社会共同体就成为了扶贫政策新的选择，包括通过实现政府公共服务的均等化来改善民生，建立具有托底功能的社会安全网、吸纳社会多方力量参与社会帮扶、对重点欠发达地区给予政策扶持等一系列政策工具被相继实施。
四、脱贫攻坚：全面小康征程中的政策瞄准
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“精准扶贫”的理念，党的十九大报告中更是明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。这就要求我们的政策工具应该在精确识别贫困地区和贫困对象的基础之上，把扶贫资金分配与扶贫目标任务、扶贫效果挂钩，精准发力从而实现扶贫工作效果的最大化，切实增强贫困人群抵御社会风险的能力，解决扶贫政策的精准瞄准问题。因此，精准脱贫就是要让这些困难地区和困难群众在全面建成小康社会的征程中不掉队，让改革开放和经济发展的成果能够惠及全体人民。浙江的实践主要有以下三个方面：
一是扶贫对象的识别。2011年，浙江按照当年农民收入40%左右和农村户籍人口10%左右的标准，把家庭人均年收入4600元作为省定的扶贫标准。2014年末，浙江全面开展拉网式专项排查，确认了家庭人均年收入4600元以下低收入农户21万户、43万人，分别占农村总户数和总人口的1.6%和1.3%[5]，并开展了信息核查、数据核实、建档立卡等工作，为下一步精准扶贫工作措施的落地奠定了基础。2015年末，浙江省人大、省政协组织各级人大代表、政协委员，对花名册内的43万贫困人口，进村入户、逐人走访、当面问询、一一核对，确保不落一户一人。通过“产业帮扶一批、金融服务一批、培训就业一批、异地搬迁一批”等举措。到“十二五”末期，浙江已经高标准消除了家庭人均年收入4600元以下的绝对贫困现象。
二是因地制宜的创新。利用本地社会经济发展和自然禀赋，因地制宜地开展扶贫创新是各地实现精准脱贫的有效方式。在互联网基础设施发展较为完善的地区，政府部门能够依靠互联网和大数据建立扶贫信息基础数据库，对贫困人口的需求进行精准识别，并及时掌握贫困人口的动态变化情况，例如溫州于2016年构建了政府主导、社会参与、网上网下互动、大数据储存和分析的“互联网+精准扶贫”平台，这是浙江首个能够实现一对一网上帮扶、项目自助对接的扶贫互联网平台，能够发挥“互联网+政府+乡村+项目+公众参与”的精准扶贫作用;在生态环境基础较为优越的地区，可以引入乡村旅游扶贫模式;在物流和电子商务基础设施较为便利的地区，电子商务扶贫模式被广泛应用。
三是金融扶贫的创新。困难农户实现精准脱贫离不开金融的支持，金融扶贫就是借助市场的力量创造一种新的激励机制和金融机制，为贫困农户提供精准化、差异化的服务项目，让其能够依靠自身力量，有尊严地脱贫致富。这种模式是政府借助于市场力量参与扶贫工作的有效途径，其不仅能够造福农民，也能让农村金融机构赢利，达到双赢效果。从2014年开始，浙江全面推行了以“丰收爱心卡”为金融精准扶贫载体的扶贫小额信贷制度，该卡以全市认定的低收入农户为对象，以各级财政扶贫资金为支持，具有借记卡、小额信贷、扶贫资金代付结算等功能，能够对开展特色农业、来料加工、家庭工业、休闲旅游业、电子商务业等生产经营项目的低收入农户给予小额信贷支持。截至到2015年末，“丰收爱心卡”覆盖了全省90%的低收入农户，累计为欠发达地区发放小额信贷26.43亿元[5]。
因此我们看到，近几年来浙江也日益面临着扶贫政策效用递减的困境，以往大水漫灌式的粗放式扶贫越发不能解决新时期扶贫工作中遇到的困难与问题，如何真正让落后地区的困难群众也能够同步享有经济发展成果考验着广大浙江干部的政治智慧。近年来，利用信息化手段精准识别扶贫对象并动态监管扶贫资金和扶贫项目成为了新的趋势，同时辅之以各地因地制宜的创新实践和必要的金融扶持工具，这一系列政策组合拳的根本目的就在于强化扶贫工作的结果导向，以人民群众在扶贫攻坚中的获得感和满意度作为衡量政策成效的标志，有效提升了扶贫工具的政策效应。
五、浙江扶贫政策的演进逻辑与普遍意义
回顾改革开放以来的政策实践，浙江在改革开放初期不等不靠，解放思想大力发展乡镇企业和农村基础设施建设来带动贫困地区经济发展和农民收入提高。进入新世纪后，浙江又善于利用自身存在的优势创造性地开展扶贫工作，同时建立了一整套完备的社会救助制度和社会帮扶机制，一个现代化的扶贫脱贫工作体系初具规模。特别是党的十八大以来，浙江又全面贯彻中央精准扶贫战略，扶贫工作全面落实到人、精准到户，因地制宜地开展扶贫创新，实现“造血式”扶贫，力争为高水平全面建成小康社会奠定坚实基础。总结起来，浙江扶贫政策的历史演进呈现出以下四个显著特征（见下图所示）：一是通过发展乡镇经济和特色产业等为低收入群众提供就业机会，强调提高贫困地区的内生性经济增长动力，提高扶贫对象的经济生产能力;二是通过加强民生保障和实现公共服务均等化提高低收入群众的人力资本，强调扶贫对象公平享有发展机会、公平享受发展红利，提升扶贫对象可持续的抗贫能力;三是通过构建多主体、多渠道的社会支持网络为扶贫对象连接各种社会资源，逐步完善覆盖全体贫困群众的社会保障和社会扶持体系;四是通过数字治理和技术创新提升扶贫政策工具的精准化水平，因地制宜、因人而异地补齐贫困地区的发展短板。 基于上述分析，本文认为浙江扶贫工作的政策体系与演进逻辑对于广大欠发达地区而言至少具有以下四点启示：
第一，要优先谋划如何发展起来的问题，通过增加就业岗位和完善基础设施等夯实扶贫开发工作的经济基础。贫困地区总体的经济发展水平在很大程度上为困难群众增收致富提供了内生性的驱动力。例如发展特色产业能够在一定时期内稳定提供大量就业岗位，直接增加受助对象的收入水平;通过加大对于基础设施建设的投入，一方面能够补齐制约贫困落后地区发展的交通要素和配套设施，另一方面能够为贫困地区劳动力劳动技能的长期积累提供帮助，提高长期劳动生产效率;通过充分利用本地自然资源禀赋挖掘经济发展新动能，能够为经济发展转型提供新的动力支持，实现经济的长期发展。
第二，要注重解决发展起来以后的问题，通过强化人力资本投资来提升脱贫致富的根本性动力。在经济发展进入一定阶段后，绝对贫困现象常常并不是贫困的主要发生形式，如何解决“丰裕中的相对贫困”问题、如何提升贫困群众的人力资本问题等必须成为贫困治理的主要目标。要实现这一目标，强化民生保障和实现基本公共服务的均等化等往往就能够成为有效的政策工具。例如大力发展教育、文化、医疗等公共事业等能够有效提高贫困群体的人力资本，赋予贫困群体平等的公民权利，这些措施能够从根本上、长时期提高扶贫对象的抗贫能力。
第三，要统筹考虑扶贫的可持续性问题，通过积极调动社会主体的力量形成政府主导、多方参与的扶贫工作格局。在这一过程中，以政府为中心建立的现代社会救助制度发挥着兜底性作用，特别是农村最低生活保障制度和五保户制度等在整个农村社会救助体系中居于基础性和前提性的地位。与此同时，我们也要善于调动多元社会主体中一切有利因素，如企业的社会责任、企业家的故土情结、社会组织和团体的志愿者精神等，来为贫困地区的扶贫工作广泛搭建各类平台，从而为对口支援、结对帮扶、互帮互助等营造良好的社会氛围。
第四，要善于应对扶贫效用递减的问题，通过政策瞄准来实现精准扶贫和精准脱贫。政策投入的边际效用递减效应普遍存在，特别是当经济社会发展到一定阶段，脱贫攻坚具备一定经济基础时，如何精准识别扶贫对象并以此为基础形成一系列政策制度安排就显得日益重要。要解决这一问题，政府部门要善于依靠数字治理和技术创新等手段实现扶贫工作的精准化，保障所有贫困群体都能够享受到个性化、定制化的政策安排，实现政策工具的精确瞄准和政策效用的最大发挥。
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[12]中共浙江省委办公厅，浙江省人民政府办公厅.关于做好新一轮扶贫结对帮扶工作的通知[Z].浙委办发[2014]8号.
[13]浙江省扶贫办.浙江省贫困地区和革命老区建设领导小组关于实施第二轮重点欠发达县特别扶持计划的通知[Z].浙扶贫[2014]2号.
责任编辑：范瑞光
[关键词]改革开放;党章总纲;历史考察;特点与经验
[中图分类号] D219.2[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）03-0062-07
改革开放以来，中国的经济建设与社会发展取得了举世瞩目的成就，为扶贫工作取得成效奠定了坚实的物质基础。作为全国城乡之间、区域之间收入差距最小的省份之一，浙江一直以来全面贯彻落实中央扶贫开发战略，农村居民人均纯收入已经连续三十多年居全国各省区首位，2015年浙江全面消除了家庭人均年收入4600元以下的绝对贫困现象。回顾四十年来的扶贫工作历程，浙江善于在结合本地自然条件和资源禀赋的基础争取发展经济的新优势，善于创造各种机制激发扶贫对象自身的减贫动力和创造力，善于强化民生保障以追求城乡和区域之间的公共服务均等化，善于在新的社会经济发展阶段中不断优化和创新扶贫方式。这一扶贫模式的演进虽然具有一定程度的浙江特色，但实际上却蕴含着深刻的逻辑关联和普遍性规律，能够为欠发达地区的脱贫攻坚提供有益借鉴。
一、经济先行：生产主义视野下的政策逻辑
生产主义导向的社会政策倡导通过经济发展来促进民众福祉的提升，并假设经济的最终发展会导致社会全体成员生活水平的提高和贫困状况的改善，认为“没有经济发展就没有福利改善”[1]。基于这一政策理念，扶贫工作必须依靠社会生产力水平的广泛提高，为贫困地区的经济增长找到发展动力，这对于改革开放之初的浙江农村来说是非常必要的。上世纪70年代末期，思想观念保守、生产力普遍不高、连片贫困现象严重是我国广大农村地区的真实写照。在这一现实情境中，浙江率先提出了以市场化为导向的农村改革，通过发展农业多种经营和乡镇企业来拓宽农民增收的渠道，农村的生产力水平得到了明显提高。1978年到1993年的十五年里，浙江农民人均收入从165元提高到了1745元，农村贫困人口从1200万人减少到了280万人，农村贫困发生率从36.1%下降到了7.8%[2]，扶贫成效较为显著。这一时期主要的扶贫方式有以下两种：
一是通过乡镇企业带动就业。因地制宜地发展乡镇企业和特色产业是农村贫困地区提高社会生产力水平的直接方式，其能够创造大量的就业岗位并极大改善农民的收入水平。建国之后，浙江农村地区的乡镇企业（当时称为社队企业）已经具备了一定的发展基础。十一届三中全会后，浙江乡镇企业异军突起，逐渐成为了一支在国民经济格局中占据重要地位的经济力量。到1988年，浙江乡镇企业生产总值占到当时农村社会总产值的66.2%，占到全社会总产值的36.3%（其中在建材、塑料、缝纫、纺织、金属等5个行业的产值所占的比重一度超过了80%），被乡镇企业吸纳的劳动力人数占全省农村劳动力总数的比例、农民从乡镇企业得到的工资收入占其当年总收入的比例均在20%以上[3]。
二是通过以工代赈增加就业。改革开放以来，以工代赈逐渐作为我国农村扶贫开发的一项重要举措并一直被延续使用，其兼具了农村基础设施建设和扶贫救济的双重目标。在浙江，以工代赈项目实施早期多以农副产品和中低档工业品等实物为主，后期则主要以财政资金投入为主。90年代以来，浙江省委省政府决定在尽力争取国家以工代赈资金的同时，每年继续安排500万元的配套资金，重点加大对于文成、泰顺、永嘉、云和等8个扶贫攻坚县的支持力度[4]。到1997年，上述8个扶贫攻坚县提前三年基本完成了脱贫目标，浙江也一举成为全国第一个没有贫困县的省区。
通过发展乡镇企业和以工代赈，连片贫困地区的经济社会发展状况明显改善，困难群众的就业渠道明显拓宽，绝对贫困发生的内生性诱因基本被消除。进入新世纪以来，浙江的经济社会发展步入了一个新的历史时期，面临着新的机遇和挑战，原有通过发展乡镇企业和以工代赈等形式来为低收入农户创造就业机会的扶贫模式面临着驱动力不足、边际效应递减的问题。因而，如何基于浙江现有的自然资源禀赋，实现城乡之间和区域之间的协调发展就成为了一个重大而现实课题。2003年，浙江省委提出要统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化;充分发挥山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展等一系列重大举措。同时，遍布于全球各地的浙江籍商人在中国加入WTO之后日渐活跃，并在各个行业领域中都有着突出的成就，浙商群体正在成为浙江经济发展过程中最为宝贵的资源之一。因此，如何把这些禀赋和优势转化为相对落后地区、偏远山区和海岛地区经济发展的驱动力，如何实现区域协同发展就成为了浙江扶贫工作所要考虑的首要问题。在这一阶段，通过资源互补实现联动发展是主要的扶贫思路，包括以下两个方面：
一是山海协同。从2002年起，浙江开始实施“山海协作”工程，旨在发挥市场机制的作用，把浙东沿海地区的资金、技术、人才与浙西南的资源、劳动力、生态等优势结合起来，促进欠发达地区经济快速发展和转型升级。2008年以来，浙江又以“山海协作”工程为载体实施了“百村经济发展促进计划”，加强发达地区和欠发达地区的经济、技术、教育、卫生、人才、就业等协作。2002年至今的十几年里，“山海协作”工程共完成产业合作项目8980个，建成9个省级山海协作产业园、10个省级山海协作职业技能实训基地，组织培训并转移劳动力28万人，帮扶低收入群众实现增收25亿元[5]。
二是内外协同。与省内“山海协作工程·百村经济发展促进计划”相同步，浙江又开始实施“全国浙商帮扶低收入群众152增收计划”，计划在5年左右的时间里发动100家浙商，帮扶20万低收入群众增收致富。“152”增收计划主要通过四项任务开展帮扶：其一是通过产业开发创增收。重点以具备产业發展条件的低收入农户集中村为重点，大力扶持低收入农户发展特色种养业、家庭工业、农家乐休闲旅游业，促进低收入农户实现创业增收。其二是转移就业促增收。以实现就业为导向，加强对低收入农户的技能培训、就业服务和就业援助，使有劳动力的低收入农户至少有1人实现稳定就业。其三是来料加工帮增收。通过加工技能和经济业务培训，推动低收入农户进入来料加工业务链条，帮助低收入农户实现来料加工增收;其四是社会关爱助增收。推动浙商与低收入群众建立结对联系，帮助低收入农户解决子女就学、病人就医等困难，降低低收入农户因学因病因灾致贫和返贫的几率[6]。 总的来看，在改革开放初期的二十多年里，浙江扶贫工作的主要思路是如何最大限度地提升贫困地区的社会生产力，为贫困群众创造更多的就业机会来提高其经济收入。基于这种生产主义扶贫理念所产生的政策工具，一方面就是发展乡镇企业来吸纳农村改革后所释放出的大量剩余农村劳动力，使其能够重新找到一个收入来源来提高生活水平，另一方面就是通过国家投资项目直接带动当地经济社会发展，不仅能够显著改善贫困地区的基础设施条件，而且还能够提供一定的就业岗位并提高困难群众的劳动技能。进入新世纪之后，浙江的社会经济发展逐渐走在了全国前列，但也面临着一系列新的机遇和挑战，如何利用优势补齐短板就成为了广大浙江干部群众所要思考的时代课题。因此，如何解决发展起来之后出现的区域不平衡和相对贫困问题就显得尤为重要了。浙江利用山海资源优势创造性地提出了山海联动和区域联动的战略，实施了一系列重大举措来解决区域发展不平衡的问题;同时，浙江又积极利用遍布于全球各地的浙商优势，为域外浙商回报家乡建设创造条件，实现了外地浙江人帮助本地浙江人的内外联动格局。
二、社会投资：发展主义视野下的政策优化
如上所述，生产主义的社会政策理念强调运用积极的产业政策与就业政策来实现相应的政策目标，优先解决如何发展起来的问题。然而，当经济社会发展已处于一定阶段，如何解决发展起来以后的问题，逐渐消除“丰裕中的相对贫困”就变得愈加重要，这就需要政策理念导向的转变和优化。与生产主义不同，发展主义的社会政策理念认为发展不仅仅意味着经济发展，更是社会的发展和人的发展，因而其更加注重社会政策的社会投资功能，也即对于人力资本的投资，包括发展教育文化和卫生事业等[7]。通过人力资本的投资可以提高劳动力的素质，不仅有助于企业竞争力的提高，也可以起到从根本上消除贫困，增强国家竞争能力和实现可持续发展的作用[8]（pp103～122）。20世纪末期，浙江开始明显加大对于农村地区教育、文化、卫生事业的投入，这些举措从长远看对于提升农村贫困人口的人力资本具有重要意义。
一是强化农村地区基础教育。改革开放前期，浙江省农村中小学规模小，布点比较分散，师资力量弱。为改变这一状况，浙江按照“高中段学校向县城集中、初中向中心镇集中，中心小学向乡、镇所在地集中，新增教育资源向城镇集中”的原则整合相关教育资源并增加对于农村学校的投入力度，使得农村地区学校的教学条件和水平全面提高。1997年浙江率先在农村全面普及九年制义务教育，截止2017年底，浙江义务教育入学率、巩固率分别达到99.99%、100%[9]，越来越多的县建成了国家级义务教育基本均衡县。
二是强化农村地区文化事业发展。改革开放初期，浙江农村文化事业发展严重滞后，农村文化娱乐生活比较单一。进入新世纪以来，浙江不断强化对于农村公共文化设施的建设，村级图书馆、文化站、老年活动室、体育健身场所等文化设施不断建成。特别是2013年以来，浙江省持续把农村文化礼堂列入省十大民生实事项目，根据规划，到2020年，全省要建成1万个以上高水平农村文化礼堂，覆盖全省80%以上农村人口。农村文化事业的发展极大促进了农村居民文化教育娱乐消费，人均消费费用从1985年的13.34元增长到了2016年的1611元，30年间增长了120倍[10]，农村文化基础设施水平显著提高。
三是强化医疗卫生事业发展。改革开放初期，人民公社制度解体使农村合作医疗制度彻底瓦解，加之政府对农村卫生事业投入有限，農村各级卫生机构发展缓慢，农村地区看病难、看病贵、因病返贫与因病致贫的现象一度较为突出。从2003年开始，浙江开始尝试在农村建立新型农村合作医疗制度，并致力于改善农村县乡村三级医疗卫生服务条件，使农村居民开始能安全、方便、价廉的享受到基本医疗卫生服务。2012年，浙江开始着力推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层，提升县域内医疗卫生服务能力和群众就医满意度。2017年以来，组建县域医疗共同体和在边远贫困地区发展远程医疗协作网等工作相继展开，浙江农村卫生事业长期以来的发展短板正在被加速补齐。
通过强化教育、文化、医疗等基本公共服务的城乡均等，使得贫困地区群众能够更多地享有公民权利和自我发展机会一直是浙江公共服务发展所追求的政策目标。特别是进入新世纪以来，浙江开始逐步加大对于农村及偏远地区的公共服务投入力度，城乡之间的均衡发展不仅仅体现在城乡居民可支配收入之间的差距缩小，更体现在城乡居民对于政府基本公共服务可及性上趋于均衡。这一工具以发展主义的社会政策为理念，强调公共服务的城乡均等和发展机会的人人平等，注重人力资本的长期积累，进而切断贫困的代际传递效应。
三、政社联动：多元主体参与中的政策协同
构建多元化的社会帮扶体系也是一种较为有效的贫困治理工具，其不仅能够直接拓展贫困群众的个人社会资本，从长远看更是包容性社会建设的重要组成部分。我国现行的社会帮扶体系呈现出多头管理的分散格局，除了民政部门主导建立的社会救助体系以及教育、医疗、住房、法律、就业等专项救助制度以外，各种群团组织以及各类慈善组织、基金会与公益社团等也都发挥着一定的社会帮扶功能[11]。当然，社会救助和社会帮扶体系的建立不单单要实现单向无偿给付性救助的功能，更重要的是要以其为基础探索建立内生性的多层次的社会帮扶网络。多年来，浙江坚持动员全社会参与，拓展扶贫领域，丰富扶贫形式，形成了党委政府统一领导、扶贫部门牵头实施、职能部门各负其责、社会力量广泛参与的扶贫开发推进机制，形成了跨地区、跨部门、跨单位，全社会共同参与的多元主体的社会帮扶体系，主要有以下三个方面：
一是建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代化国家的社会保障制度体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。1996年，浙江开始探索建立城乡一体的最低生活保障制度。2001年，《浙江省最低生活保障办法》正式颁布实施，浙江农村居民在全国率先能够享受到政府提供的制度性社会救助，具有重要的里程碑意义。十几年来，浙江农村低保制度不断优化和完善，在扩大低保人群覆盖做到应保尽保的同时，注重制度设计的公平合理以防止福利依赖现象的产生。从2014年到2016年，浙江省农村平均低保标准分别提高12.4%、23.8%、17%，城乡低保差距逐年缩小。 二是积极开展结对帮扶。从2008年到2013年，浙江启动了第一轮扶贫结对帮扶工作，五年多来，省级29个结对帮扶团组295个帮扶单位和市县两级结对帮扶单位，集中开展对于全省26个欠发达县和金华市婺城区、兰溪市、台州市黄岩区范围内5200个低收入农户集中村的结对帮扶工作，累计共落实帮扶项目8600多个，到位帮扶资金7.53亿元，引进资金8.24亿元，有效推动了欠发达地区发展和低收入农户增收[12]。2014年，针对全省范围内5000个扶贫重点村的新一轮扶贫结对帮扶计划正式启动，目标在于使结对村的生产生活条件更加改善，村集体经济有显著发展，低收入农户人均收入增长幅度高于当地平均水平。同时，浙江还积极发动社会力量参与扶贫，例如省工商联实施的“村企结对”等社会扶贫行动影响较大，成效较为明显。
三是大力实施特别扶持。2011年，浙江开始实施“重点欠发达县群众增收致富奔小康特别扶持政策”，旨在对于文成、泰顺、开化等12个重点欠发达县（区、市）加大财政投入力度和基础设施建设力度，从而显著加快当地经济发展速度、农民增收速度、富民产业发展、公共服务发展、农民异地搬迁和美丽乡村建设。通过一系列政策组合，该项目计划到2016年实现12县农民人均纯收入年均增长12%左右，其中低收入农户收入年均增长15%以上，家庭人均纯收入8000元以上的低收入农户（低保农户除外）比重达到50%以上，低收入农户和城乡居民人均收入与全省平均水平的相对差距呈缩小趋势，教育、卫生等社会事业发展水平明显提高，生态环境状况继续保持全省前列的目标[13]。
因此，当经济社会发展进入一定阶段，必然要面对社会风险日益增多、社会矛盾日益显化的巨大挑战，这给扶贫工作的开展带来了一定的压力和困难。如何构建一个多方联动的社会共同体就成为了扶贫政策新的选择，包括通过实现政府公共服务的均等化来改善民生，建立具有托底功能的社会安全网、吸纳社会多方力量参与社会帮扶、对重点欠发达地区给予政策扶持等一系列政策工具被相继实施。
四、脱贫攻坚：全面小康征程中的政策瞄准
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“精准扶贫”的理念，党的十九大报告中更是明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。这就要求我们的政策工具应该在精确识别贫困地区和贫困对象的基础之上，把扶贫资金分配与扶贫目标任务、扶贫效果挂钩，精准发力从而实现扶贫工作效果的最大化，切实增强贫困人群抵御社会风险的能力，解决扶贫政策的精准瞄准问题。因此，精准脱贫就是要让这些困难地区和困难群众在全面建成小康社会的征程中不掉队，让改革开放和经济发展的成果能够惠及全体人民。浙江的实践主要有以下三个方面：
一是扶贫对象的识别。2011年，浙江按照当年农民收入40%左右和农村户籍人口10%左右的标准，把家庭人均年收入4600元作为省定的扶贫标准。2014年末，浙江全面开展拉网式专项排查，确认了家庭人均年收入4600元以下低收入农户21万户、43万人，分别占农村总户数和总人口的1.6%和1.3%[5]，并开展了信息核查、数据核实、建档立卡等工作，为下一步精准扶贫工作措施的落地奠定了基础。2015年末，浙江省人大、省政协组织各级人大代表、政协委员，对花名册内的43万贫困人口，进村入户、逐人走访、当面问询、一一核对，确保不落一户一人。通过“产业帮扶一批、金融服务一批、培训就业一批、异地搬迁一批”等举措。到“十二五”末期，浙江已经高标准消除了家庭人均年收入4600元以下的绝对贫困现象。
二是因地制宜的创新。利用本地社会经济发展和自然禀赋，因地制宜地开展扶贫创新是各地实现精准脱贫的有效方式。在互联网基础设施发展较为完善的地区，政府部门能够依靠互联网和大数据建立扶贫信息基础数据库，对贫困人口的需求进行精准识别，并及时掌握贫困人口的动态变化情况，例如溫州于2016年构建了政府主导、社会参与、网上网下互动、大数据储存和分析的“互联网+精准扶贫”平台，这是浙江首个能够实现一对一网上帮扶、项目自助对接的扶贫互联网平台，能够发挥“互联网+政府+乡村+项目+公众参与”的精准扶贫作用;在生态环境基础较为优越的地区，可以引入乡村旅游扶贫模式;在物流和电子商务基础设施较为便利的地区，电子商务扶贫模式被广泛应用。
三是金融扶贫的创新。困难农户实现精准脱贫离不开金融的支持，金融扶贫就是借助市场的力量创造一种新的激励机制和金融机制，为贫困农户提供精准化、差异化的服务项目，让其能够依靠自身力量，有尊严地脱贫致富。这种模式是政府借助于市场力量参与扶贫工作的有效途径，其不仅能够造福农民，也能让农村金融机构赢利，达到双赢效果。从2014年开始，浙江全面推行了以“丰收爱心卡”为金融精准扶贫载体的扶贫小额信贷制度，该卡以全市认定的低收入农户为对象，以各级财政扶贫资金为支持，具有借记卡、小额信贷、扶贫资金代付结算等功能，能够对开展特色农业、来料加工、家庭工业、休闲旅游业、电子商务业等生产经营项目的低收入农户给予小额信贷支持。截至到2015年末，“丰收爱心卡”覆盖了全省90%的低收入农户，累计为欠发达地区发放小额信贷26.43亿元[5]。
因此我们看到，近几年来浙江也日益面临着扶贫政策效用递减的困境，以往大水漫灌式的粗放式扶贫越发不能解决新时期扶贫工作中遇到的困难与问题，如何真正让落后地区的困难群众也能够同步享有经济发展成果考验着广大浙江干部的政治智慧。近年来，利用信息化手段精准识别扶贫对象并动态监管扶贫资金和扶贫项目成为了新的趋势，同时辅之以各地因地制宜的创新实践和必要的金融扶持工具，这一系列政策组合拳的根本目的就在于强化扶贫工作的结果导向，以人民群众在扶贫攻坚中的获得感和满意度作为衡量政策成效的标志，有效提升了扶贫工具的政策效应。
五、浙江扶贫政策的演进逻辑与普遍意义
回顾改革开放以来的政策实践，浙江在改革开放初期不等不靠，解放思想大力发展乡镇企业和农村基础设施建设来带动贫困地区经济发展和农民收入提高。进入新世纪后，浙江又善于利用自身存在的优势创造性地开展扶贫工作，同时建立了一整套完备的社会救助制度和社会帮扶机制，一个现代化的扶贫脱贫工作体系初具规模。特别是党的十八大以来，浙江又全面贯彻中央精准扶贫战略，扶贫工作全面落实到人、精准到户，因地制宜地开展扶贫创新，实现“造血式”扶贫，力争为高水平全面建成小康社会奠定坚实基础。总结起来，浙江扶贫政策的历史演进呈现出以下四个显著特征（见下图所示）：一是通过发展乡镇经济和特色产业等为低收入群众提供就业机会，强调提高贫困地区的内生性经济增长动力，提高扶贫对象的经济生产能力;二是通过加强民生保障和实现公共服务均等化提高低收入群众的人力资本，强调扶贫对象公平享有发展机会、公平享受发展红利，提升扶贫对象可持续的抗贫能力;三是通过构建多主体、多渠道的社会支持网络为扶贫对象连接各种社会资源，逐步完善覆盖全体贫困群众的社会保障和社会扶持体系;四是通过数字治理和技术创新提升扶贫政策工具的精准化水平，因地制宜、因人而异地补齐贫困地区的发展短板。 基于上述分析，本文认为浙江扶贫工作的政策体系与演进逻辑对于广大欠发达地区而言至少具有以下四点启示：
第一，要优先谋划如何发展起来的问题，通过增加就业岗位和完善基础设施等夯实扶贫开发工作的经济基础。贫困地区总体的经济发展水平在很大程度上为困难群众增收致富提供了内生性的驱动力。例如发展特色产业能够在一定时期内稳定提供大量就业岗位，直接增加受助对象的收入水平;通过加大对于基础设施建设的投入，一方面能够补齐制约贫困落后地区发展的交通要素和配套设施，另一方面能够为贫困地区劳动力劳动技能的长期积累提供帮助，提高长期劳动生产效率;通过充分利用本地自然资源禀赋挖掘经济发展新动能，能够为经济发展转型提供新的动力支持，实现经济的长期发展。
第二，要注重解决发展起来以后的问题，通过强化人力资本投资来提升脱贫致富的根本性动力。在经济发展进入一定阶段后，绝对贫困现象常常并不是贫困的主要发生形式，如何解决“丰裕中的相对贫困”问题、如何提升贫困群众的人力资本问题等必须成为贫困治理的主要目标。要实现这一目标，强化民生保障和实现基本公共服务的均等化等往往就能够成为有效的政策工具。例如大力发展教育、文化、医疗等公共事业等能够有效提高贫困群体的人力资本，赋予贫困群体平等的公民权利，这些措施能够从根本上、长时期提高扶贫对象的抗贫能力。
第三，要统筹考虑扶贫的可持续性问题，通过积极调动社会主体的力量形成政府主导、多方参与的扶贫工作格局。在这一过程中，以政府为中心建立的现代社会救助制度发挥着兜底性作用，特别是农村最低生活保障制度和五保户制度等在整个农村社会救助体系中居于基础性和前提性的地位。与此同时，我们也要善于调动多元社会主体中一切有利因素，如企业的社会责任、企业家的故土情结、社会组织和团体的志愿者精神等，来为贫困地区的扶贫工作广泛搭建各类平台，从而为对口支援、结对帮扶、互帮互助等营造良好的社会氛围。
第四，要善于应对扶贫效用递减的问题，通过政策瞄准来实现精准扶贫和精准脱贫。政策投入的边际效用递减效应普遍存在，特别是当经济社会发展到一定阶段，脱贫攻坚具备一定经济基础时，如何精准识别扶贫对象并以此为基础形成一系列政策制度安排就显得日益重要。要解决这一问题，政府部门要善于依靠数字治理和技术创新等手段实现扶贫工作的精准化，保障所有贫困群体都能够享受到个性化、定制化的政策安排，实现政策工具的精确瞄准和政策效用的最大发挥。
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[12]中共浙江省委办公厅，浙江省人民政府办公厅.关于做好新一轮扶贫结对帮扶工作的通知[Z].浙委办发[2014]8号.
[13]浙江省扶贫办.浙江省贫困地区和革命老区建设领导小组关于实施第二轮重点欠发达县特别扶持计划的通知[Z].浙扶贫[2014]2号.
责任编辑：范瑞光