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摘 要：发展社会养老服务对于落实党和国家战略决策、满足老年人养老服务需求、扩大消费、完善市场经济体制具有重要意义。文章以西安市为例，系统分析了社会养老服务存在的主要问题。提出要通过探索养老服务多元化模式、构建“五位一体”筹资模式，统筹规划与优化改造相结合，提升制度层次、完善责任机制及加快专业化人才队伍建设等方略，大力推进我国社会养老服务事业发展。
关键词：人口老龄化；养老服务；老年人权益；制度保障
中图分类号：D632 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）07-0007-04
党的十八大明确指出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。这不仅是对我国多年社会保障实践经验的概括和总结，而且是我国未来发展社会保障服务事业和产业的行动纲领。认真学习贯彻十八大报告精神，切实推进养老服务事业，是全面建成小康社会的重大任务。本文以西安市为例，对老年人社会化养老服务面临的瓶颈问题进行分析，提出相应对策建议。
一、加快推进老年人社会养老服务事业的重大意义
1.它是落实党和国家战略决策、保障老年人权益的重要举措。为积极应对人口老龄化，建立与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，十七大确立了“老有所养”的战略目标，十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”的战略部署，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，制定了我国社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）。十八大强调，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。新修订的《老年人权益保障法》也明确规定：老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。这些重大战略决策和立法成果，是代表广大人民群众根本利益的真实体现，加快推进老年人社会养老服务，是贯彻和落实党和国家重大战略决策的重要举措，是维护老年人社会保障权利的实践行动，对于实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的立法价值目标有着重要意义。
2.它是应对人口老龄化、满足老年人养老服务需求的紧迫任务。第六次全国人口普查显示，我国60岁以上老年人口已达1.78亿，2015年将达到2.21亿，2020年达到2.43亿。截至2010年底，我省60岁以上老年人口已达509.32万，占全省总人口13.49%，高于全国平均水平，2020年预计达到690万人。截至2010年底，西安市65岁以上老年人有71.64万，人口老龄化水平高于全省的平均水平，并呈现出高龄化、空巢化的态势。西安市现有老年人124.21万，全市生活不能自理的老人约有7.5万，占老年人总数6%。[1]随着老龄化、高龄化加剧，失能、半失能老年人数量剧增，照料和护理问题日益突出，对社会化养老服务需求日益增长。据调查，西安市城市老年人具有强烈的社会化养老服务需求，不仅部分城市老年人有居家养老服务需求，如社会化生活照料服务、社区日常照料服务、社区住养托养服务等，而且城市老年人有医疗卫生保健服务、精神文化生活服务等方面需求。[2]
3.它是扩大消费、促进社会就业的有效途径。长期以来，人们习惯于以家庭养老为主体，随着计划生育政策的落实、经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，空巢家庭不断增多，加之子女长期出外工作或务工，使老年人对专业化机构和社区服务的需求持续增加。加强养老机构、社区养老服务设施建设，发展社会养老服务事业和产业，能够满足老年人社会养老服务需求，促进社会就业。同时，庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于服务消费市场的形成。据推算，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。据调查，西安市124.21万老年人，请保姆的仅有1.36万人；西安市33.07%的老年人有"解闷聊天"的心理需求；有爱心护理资质的护理院19家，能长期照料老年人的工作人员只有1387人。[1] 西安市城市老人居住方式是独居或夫妻同居57.2%，有三分之一的老人偶尔或经常有孤独寂寞感，心理问题以自我排解为主。[2]因此，社会养老服务有巨大的市场潜力，发展老年人社会养老服务事业和产业，有利于服务消费市场的形成，带动我国经济快速发展。
4.它是完善我国社会主义市场经济体制的重要步骤。我国市场经济体制是社会主义基本经济制度与市场经济相结合，它以按劳分配为主体，多种经济成分并存，坚持效率优先、兼顾公平，实现共同富裕。为了实现共同富裕的战略目标，邓小平提出了“两步走”的战略步骤。先富者带动后富者，最终实现共同富裕，是“两步走”的关键步骤，也是社会主义本质的内在体现。社会主义市场经济的本质要求是在市场调节基础上更加彰显政府的宏观调控，把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益紧密结合起来。加快推进社会养老服务体系建设，是国家宏观调控的重要目标。国家“十二五”规划纲要确定：建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。《中国老龄事业发展“十二五”规划》强调，要“发展适度普惠型的老年福利事业”。陕西省明确提出在“十二五”期间全省将建成一批布局合理、种类齐全、功能多样的养老福利机构，基本形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，适应我省人口老龄化发展趋势、投资主体多元化、服务内容多元化、资金管理规范化的养老服务体系。总之，加快推进老年人社会养老服务工程建设，落实国家、省市社会养老服务体系建设的目标任务，对于我国市场经济体制的完善和发展、实现共同富裕有着重要意义。
二、目前西安市老年人社会养老服务存在的主要问题
1.社会养老服务供给严重短缺，多数养老主体居家自养。近年来，西安社会养老服务供需矛盾得到一定程度缓解，但仍存在供给不足问题：一是城市社区养老服务缺失。西安市很多社区空间地域狭小，仅有少量房间用于老年人活动场所，难以建设符合标准的养老服务设施，大量老年人滞留家中自养。调查显示：西安城市老年人平时饮食起居主要靠自己料理的占76.61%，配偶照料的占24.26%。[1]二是适合老人养老的机构少、床位少。据调查，老年人尤其是自理老人喜欢选择离家较近，儿女便于探视、购物方便、交通通行便利的养老机构。但西安城区中心地带养老机构数量少、规模小，满足不了需求。[3]三是养老机构硬件设施差，老人无法入住。不少养老机构设施不齐全、条件差、档次低，无法满足老年人需求，入住率低。四是养老服务水平低，老人不愿入住。有些养老机构只能满足老年人的生活需要，没有能力开展精神、心理等方面服务，老人心理孤独，无法继续住养。还有些养老机构由于远离住所、价位高、饮食、卫生等原因，老人不愿入住。截至2010年4月底，全市每百位老年人拥有养老床位数0.55张，入住老人占全市60岁以上老人总数的3%，养老床位远远无法满足需求。[3] 2.投入不足，社会养老服务资金缺口大。目前，西安市社会养老服务筹资主要通过政府补贴、奖励、优惠政策等渠道给予支持，但政府投入资金不足，民间投资规模有限。2008年西安市出台的《关于加快实现社会福利化的实施意见》规定：对新建养老服务机构，城六区范围内每张床位给予一次性补贴3000元，城六区范围外每张床位一次性补贴2000元；每年对已运营的社会力量兴办养老服务机构，按照服务设施、服务内容、服务质量等进行综合评比，按人次分别给予30-50元的不同奖励。2009年出台的《西安市政府关于加快发展养老事业的意见》规定：对经市、区老龄办审批的爱心护理院，按半护理、全护理床位每月分别补助60元和80元；对社会力量兴办的社区居家养老服务中心（站）实行奖励制度。尽管政府补贴资金对养老机构建设给予了一定支持，但由于后续支持不足，出现两种局面：一种是养老机构建立后，因资金短缺难以继续改善服务设施，导致养老服务条件差、功能不全、服务质量不高，难以满足老年人的养老需求，入住率低。另一种是养老机构建立后，需要继续投入大量资金，改善服务设施条件，提高服务质量，这就增加了养老服务成本，昂贵的养老服务费使许多老年人无力入住。这两种局面不仅导致养老服务资源的浪费，而且也挫伤了养老机构投资主体的积极性。
3.养老服务设施简陋、功能单一，许多养老服务项目难以开展。目前，由于政府财力有限、社区场地空间所限，难以筹建符合标准的养老服务设施，多数社区仅限于为老年人提供活动的场所，不能为老年人提供生活照顾、家政服务、医疗保健、文化教育等方面服务。西安市收养性养老机构涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，因城市养老机构建设土地无法取得政策支持，导致养老机构设施建设滞后，多数养老机构难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等方面服务。特别是乡镇敬老院服务设施建设滞后，很多乡村没有建立社区、机构等养老服务站点。据调查，西安现有55家养老机构中，入住公办养老机构986人，占25.2%，入住民办养老机构2927人，占入住老人的74.8%。且公办养老机构多数以自理老人为服务对象，提供生活照料性服务，服务内容较为单一。 [3]
4.养老服务政策制度层次低，社会养老服务工作落实难。目前我国尚未出台社会养老服务法律，有关养老服务的规定散见于《老年人权益保障法》《食品安全法》《执业医师法》《合同法》《传染病防治法》等法律中。现行的此类法律制度分为三类：第一类是行政法规。如《农村五保供养工作条例》《卫生技术人员职务试行条例》《护士条例》《国务院办公厅关于加快发展养老服务业意见》等；第二类是部门行政规章。主要有《老年人社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》《社会福利机构管理暂行办法》等。第三类是地方规章。如《陕西省社会养老服务机构管理暂行办法》《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》《陕西省社会福利机构等级评定办法》《西安市政府关于加快发展养老事业的意见》等。这些制度政策主要是政府职能部门制定的规章、办法，政策制度层次低，缺乏权威性和约束力，使许多优惠政策落实不到位，社会养老服务工作难以落到实处。缺少规范化的法律制度，不利于社会养老服务事业健康有序发展。
5.养老服务人员专业化程度低，难以满足养老服务发展需要。按照《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》规定要求，在养老机构人员配备上，医、药、护、技人员结构合理，不低于全院职工数的15%；在人员资质上，康复技师、营养师人员能满足服务对象的需求，护士或养老护理员担任护理服务，社会工作者、医护人员、高级护理员担任心理或精神支持服务，社会工作者、康复护士、养老护理员担任休闲娱乐服务，医师担任医疗保健服务，康复护士担任功能训练、步态训练、听力语言训练、肢体训练等方面服务。然而，目前西安市许多养老服务机构缺少康复技师、营养师、医师、护士、社会工作者、高级护理人员等专业人员，人员结构和资质上都达不到规范要求。城市社区、养老机构等养老服务工作主要由社区困难群众、下岗职工、乡镇村民担任，他们文化程度普遍偏低，没有受过专业训练，不具有医学、护理、营养和心理等专业素养。许多乡镇敬老院、民营集体养老院等服务人员只能承担烧水做饭、打扫卫生等服务工作，从业人员专业化程度低，难以适应社会养老服务事业发展的需要。
三、推进老年人社会养老服务创新发展的路径
1.实行社会养老服务多元化，着力解决养老服务的供需矛盾。从实践来看，依靠一方力量难以有效实现养老服务目标。对此，必须创新社会养老服务模式，走多元化路径，即以居家养老服务为主体，发展社区养老服务，培育民营集体养老服务，稳定乡镇组织养老服务，鼓励亲属寄托养老服务与专业机构养老服务。一是以居家养老服务为主体。我国城乡居民收入普遍不高，城市社区养老服务发展滞后，有些老年机构收费过高或条件太差，有些老年人不愿离开居住区，这些都决定了目前老年人应以居家养老为主；二是发展社区养老服务。城乡老年人居家自养面临许多困难，应在城市社区建设老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌（老年助餐服务点）、老年人活动中心等，以上门服务方式为居家养老者提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、配餐等服务，为生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、紧急呼叫和安全援助等服务。以建制村和较大自然村为基点建立农村社区，对生活能自理的老年人提供家庭服务、老年食堂等，对家里无条件照料的老年人提供日间照料、短期托养、配餐服务等；三是培育民营集体养老服务。采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策，鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任；四是稳定乡镇组织养老服务。将居住偏僻、分散及家里无条件照顾的老年农民集中到乡镇敬老院、集体养老院集中供养，除符合免费供养条件外，其他养老者均由子女承担养老服务费用，收费标准按照当地居民生活水平和政府有关质量标准确定；五是鼓励亲属寄托养老服务与专业机构养老服务。一些城乡老年人因观念、偏好等因素不愿去养老机构养老，对选择居家养老、社区养老缺乏条件的，应通过造册登记、社区村委会审批备案，由相关亲属承担养老服务任务，政府根据寄养人数、时间、质量等状况给予承养者一定补贴或奖励。乡镇、街道办卫生院应设立专业养老机构，将本地失能、半失能等老年人集中到专业养老机构养老，政府相关部门给予一定补助和奖励。 2.构建“五位一体”的筹资模式，不断增加养老服务的供给资金。所谓“五位一体”的筹资模式，即亲属家庭互助、政府适当补贴、集体社区补助、个人缴费储蓄以及各种形式换保障，因地制宜，区别对待，相互补充的综合性筹资模式。一是亲属家庭互助。子女要给父母提供必要的养老服务费，其他亲属要热心帮助有困难的亲属老人。应在老人亲属中推荐两位主事人，经村委会、社区备案后，负责老人养老资金的收支情况，定期向亲属子女公布结果。村委会、社区要经常检查养老资金落实情况，对于不尽义务的子女要批评教育，限期改正；二是政府适当补贴。根据城市经济发展水平和居民家庭收入，补贴可适当分类，筹资除集体组织和个人各分担资金总额1/4外，各级政府总体应分担资金总额1/2。社会养老服务资金总额依据上年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入综合确定，其基本生活费用标准不低于当地城镇、农村最低生活保障线的标准，当地政府应按照相关标准比例给予补贴；三是集体社区补助。城市社区要从门面房、停车场等收入中提取一定比例用于社区补助。农村集体组织可通过挖掘公用土地、房屋、山林、果园等潜在资源，增加集体补助；四是个人缴费储蓄。现今西安城乡居民养老保险已全覆盖，许多居民选择了档次较低的缴费标准，政府补贴少，领取待遇低。老年人不要过多资助子女盖新房、搞项目等，要注意储蓄以备养老；五是各种形式换保障。农村社区、养老机构可根据实际情况收取粮食、鸡蛋、肉食、水果、蔬菜等实物产品，折算成养老服务费或直接用于生活资料。村民可组成互助组，从事粮食生产、蔬菜种植、饲养家禽等生产经营活动，为当地养老机构提供物质保障。
3.科学规划与优化改造相结合，满足不同养老主体的多元化需求。针对现有社会养老服务设施简陋、功能单一等问题，应统筹规划与优化改造相结合，因地制宜改善养老服务设施。新建小区要统筹规划养老服务设施，把养老服务设施建设纳入城乡统筹发展的总体规划中，注意保持其建设的整体性、连续性。养老服务设施建设要重点建设社区日间照料中心和专业养老机构。城市社区要建立居家养老服务中心（站），重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌（老年助餐服务点）、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进供养型、养护型、医护型等养老设施建设。县区所在城镇要建设集院舍住养和社区照料、居家养老一体化多种功能的综合性老年福利服务中心，农村乡镇要重点支持区域敬老院和农村敬老院建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。乡镇卫生院要建设附属专业养老机构，承担本地失能、半失能老年人的养护任务，政府给予补贴和奖励，鼓励乡镇、街道医疗卫生服务机构开展老年护理工作。要大力扶持农村民营集体养老机构建设，村委会和自然村要建设老年人文化活动和服务站（点）。对于城乡集体社区施设资源改造确有困难的，可租赁集体社区居民房屋，开展养老服务活动，解决其紧迫性问题。
4.提升制度层次，完善责任机制，依法落实养老服务的目标任务。社会养老服务体系建设是一个长期的系统工程，必须加强社会养老服务立法建设，确保社会养老服务工作健康有序发展。新修订的《老年人权益保护法》做出许多补充，各地应结合本地实际，制定有关地方法规。地方法规中不仅要强化地方政府对经济困难、不能自理的老年人的保障责任，而且要对经营管理主体强化监督和管理。建议国家尽快出台《养老保障法》《医疗保障法》等法律法规，从法律上为老年人在经济收入、医疗保健等方面提供制度保障。《社会保障法》要突出养老服务业的法律地位，明确规定政府、非政府组织、社区、家庭等各方在推进养老服务过程中应承担的责任、义务。要通过法律法规来规范养老服务业的服务标准，明确服务项目的具体内容及其标准，确定被照顾老人和服务人员之间的权利、义务，使发生纠纷时有相应的依据来划清双方的法律责任。特别是要在法规中设立罚则和完善责任追究制，依法落实养老服务建设的目标任务。要将社会养老服务体系建设目标任务纳入各级党委政府领导任期考核目标，把完成任务情况作为领导政绩的重要衡量标准。有关部门要加强对社会养老服务体系建设工作的检查监督，及时处理存在的隐患问题，使社会养老服务体系建设工作真正落到实处。
5.加强养老服务专业化队伍建设，确保养老服务事业可持续发展。针对目前各地社会养老服务专业人才普遍短缺的问题，必须加快养老服务专业人才队伍建设。一是加强养老服务专业人才培养。要深入开展调查研究，掌握社会养老服务各类人才需求情况，在高等院校和中等职业学校增设养老服务专业，培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。整合地方院校卫生、医疗、护理、保健等优质资源，加强师资队伍建设和学科建设；二是加强养老服务职业教育培训。要科学制定人才教育培训计划，制定培训扶持政策，建立与完善分级培训考核机制，加强教育培训管理，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平；三是建立养老服务职业资格制度。对各类养老机构从业人员，要实行职业资格证书制度，开展养老服务学历教育和资格认证。养老机构具有医疗资质，可纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习和就业。推行养老护理员职业资格考试认证制度，力争五年内全面实现持证上岗；四是加强养老服务志愿者队伍建设。政府要定期开展养老服务职业资格考试，获取从业资格的大学生可利用节假日时间，为城市社区、养老机构及其居家养老者提供多样化服务。学校共青团组织负责志愿者选拔、管理及协管等工作，政府相关部门承担编制计划、购买服务等任务，社区、养老机构负责具体业务、服务管理等事宜。同时，各级组织要积极组织广大团员青年开展社区服务活动，为全面推进社会养老服务事业贡献力量。
参考文献：
[1]王飞，赵兵兵.西安养老困局调查[N].西部时报，2010-08-31.
[2]陈烨.西安快速步入老龄化社会[N].三秦都市报，2010-11-02.
[3]西安市老龄办，西安市社会科学院社会学所.西安市养老机构现状调研报告[R].2011.
[责任编辑：黎 峰]
关键词：人口老龄化；养老服务；老年人权益；制度保障
中图分类号：D632 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）07-0007-04
党的十八大明确指出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。这不仅是对我国多年社会保障实践经验的概括和总结，而且是我国未来发展社会保障服务事业和产业的行动纲领。认真学习贯彻十八大报告精神，切实推进养老服务事业，是全面建成小康社会的重大任务。本文以西安市为例，对老年人社会化养老服务面临的瓶颈问题进行分析，提出相应对策建议。
一、加快推进老年人社会养老服务事业的重大意义
1.它是落实党和国家战略决策、保障老年人权益的重要举措。为积极应对人口老龄化，建立与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，十七大确立了“老有所养”的战略目标，十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”的战略部署，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，制定了我国社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）。十八大强调，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。新修订的《老年人权益保障法》也明确规定：老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。这些重大战略决策和立法成果，是代表广大人民群众根本利益的真实体现，加快推进老年人社会养老服务，是贯彻和落实党和国家重大战略决策的重要举措，是维护老年人社会保障权利的实践行动，对于实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的立法价值目标有着重要意义。
2.它是应对人口老龄化、满足老年人养老服务需求的紧迫任务。第六次全国人口普查显示，我国60岁以上老年人口已达1.78亿，2015年将达到2.21亿，2020年达到2.43亿。截至2010年底，我省60岁以上老年人口已达509.32万，占全省总人口13.49%，高于全国平均水平，2020年预计达到690万人。截至2010年底，西安市65岁以上老年人有71.64万，人口老龄化水平高于全省的平均水平，并呈现出高龄化、空巢化的态势。西安市现有老年人124.21万，全市生活不能自理的老人约有7.5万，占老年人总数6%。[1]随着老龄化、高龄化加剧，失能、半失能老年人数量剧增，照料和护理问题日益突出，对社会化养老服务需求日益增长。据调查，西安市城市老年人具有强烈的社会化养老服务需求，不仅部分城市老年人有居家养老服务需求，如社会化生活照料服务、社区日常照料服务、社区住养托养服务等，而且城市老年人有医疗卫生保健服务、精神文化生活服务等方面需求。[2]
3.它是扩大消费、促进社会就业的有效途径。长期以来，人们习惯于以家庭养老为主体，随着计划生育政策的落实、经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，空巢家庭不断增多，加之子女长期出外工作或务工，使老年人对专业化机构和社区服务的需求持续增加。加强养老机构、社区养老服务设施建设，发展社会养老服务事业和产业，能够满足老年人社会养老服务需求，促进社会就业。同时，庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于服务消费市场的形成。据推算，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。据调查，西安市124.21万老年人，请保姆的仅有1.36万人；西安市33.07%的老年人有"解闷聊天"的心理需求；有爱心护理资质的护理院19家，能长期照料老年人的工作人员只有1387人。[1] 西安市城市老人居住方式是独居或夫妻同居57.2%，有三分之一的老人偶尔或经常有孤独寂寞感，心理问题以自我排解为主。[2]因此，社会养老服务有巨大的市场潜力，发展老年人社会养老服务事业和产业，有利于服务消费市场的形成，带动我国经济快速发展。
4.它是完善我国社会主义市场经济体制的重要步骤。我国市场经济体制是社会主义基本经济制度与市场经济相结合，它以按劳分配为主体，多种经济成分并存，坚持效率优先、兼顾公平，实现共同富裕。为了实现共同富裕的战略目标，邓小平提出了“两步走”的战略步骤。先富者带动后富者，最终实现共同富裕，是“两步走”的关键步骤，也是社会主义本质的内在体现。社会主义市场经济的本质要求是在市场调节基础上更加彰显政府的宏观调控，把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益紧密结合起来。加快推进社会养老服务体系建设，是国家宏观调控的重要目标。国家“十二五”规划纲要确定：建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。《中国老龄事业发展“十二五”规划》强调，要“发展适度普惠型的老年福利事业”。陕西省明确提出在“十二五”期间全省将建成一批布局合理、种类齐全、功能多样的养老福利机构，基本形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，适应我省人口老龄化发展趋势、投资主体多元化、服务内容多元化、资金管理规范化的养老服务体系。总之，加快推进老年人社会养老服务工程建设，落实国家、省市社会养老服务体系建设的目标任务，对于我国市场经济体制的完善和发展、实现共同富裕有着重要意义。
二、目前西安市老年人社会养老服务存在的主要问题
1.社会养老服务供给严重短缺，多数养老主体居家自养。近年来，西安社会养老服务供需矛盾得到一定程度缓解，但仍存在供给不足问题：一是城市社区养老服务缺失。西安市很多社区空间地域狭小，仅有少量房间用于老年人活动场所，难以建设符合标准的养老服务设施，大量老年人滞留家中自养。调查显示：西安城市老年人平时饮食起居主要靠自己料理的占76.61%，配偶照料的占24.26%。[1]二是适合老人养老的机构少、床位少。据调查，老年人尤其是自理老人喜欢选择离家较近，儿女便于探视、购物方便、交通通行便利的养老机构。但西安城区中心地带养老机构数量少、规模小，满足不了需求。[3]三是养老机构硬件设施差，老人无法入住。不少养老机构设施不齐全、条件差、档次低，无法满足老年人需求，入住率低。四是养老服务水平低，老人不愿入住。有些养老机构只能满足老年人的生活需要，没有能力开展精神、心理等方面服务，老人心理孤独，无法继续住养。还有些养老机构由于远离住所、价位高、饮食、卫生等原因，老人不愿入住。截至2010年4月底，全市每百位老年人拥有养老床位数0.55张，入住老人占全市60岁以上老人总数的3%，养老床位远远无法满足需求。[3] 2.投入不足，社会养老服务资金缺口大。目前，西安市社会养老服务筹资主要通过政府补贴、奖励、优惠政策等渠道给予支持，但政府投入资金不足，民间投资规模有限。2008年西安市出台的《关于加快实现社会福利化的实施意见》规定：对新建养老服务机构，城六区范围内每张床位给予一次性补贴3000元，城六区范围外每张床位一次性补贴2000元；每年对已运营的社会力量兴办养老服务机构，按照服务设施、服务内容、服务质量等进行综合评比，按人次分别给予30-50元的不同奖励。2009年出台的《西安市政府关于加快发展养老事业的意见》规定：对经市、区老龄办审批的爱心护理院，按半护理、全护理床位每月分别补助60元和80元；对社会力量兴办的社区居家养老服务中心（站）实行奖励制度。尽管政府补贴资金对养老机构建设给予了一定支持，但由于后续支持不足，出现两种局面：一种是养老机构建立后，因资金短缺难以继续改善服务设施，导致养老服务条件差、功能不全、服务质量不高，难以满足老年人的养老需求，入住率低。另一种是养老机构建立后，需要继续投入大量资金，改善服务设施条件，提高服务质量，这就增加了养老服务成本，昂贵的养老服务费使许多老年人无力入住。这两种局面不仅导致养老服务资源的浪费，而且也挫伤了养老机构投资主体的积极性。
3.养老服务设施简陋、功能单一，许多养老服务项目难以开展。目前，由于政府财力有限、社区场地空间所限，难以筹建符合标准的养老服务设施，多数社区仅限于为老年人提供活动的场所，不能为老年人提供生活照顾、家政服务、医疗保健、文化教育等方面服务。西安市收养性养老机构涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，因城市养老机构建设土地无法取得政策支持，导致养老机构设施建设滞后，多数养老机构难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等方面服务。特别是乡镇敬老院服务设施建设滞后，很多乡村没有建立社区、机构等养老服务站点。据调查，西安现有55家养老机构中，入住公办养老机构986人，占25.2%，入住民办养老机构2927人，占入住老人的74.8%。且公办养老机构多数以自理老人为服务对象，提供生活照料性服务，服务内容较为单一。 [3]
4.养老服务政策制度层次低，社会养老服务工作落实难。目前我国尚未出台社会养老服务法律，有关养老服务的规定散见于《老年人权益保障法》《食品安全法》《执业医师法》《合同法》《传染病防治法》等法律中。现行的此类法律制度分为三类：第一类是行政法规。如《农村五保供养工作条例》《卫生技术人员职务试行条例》《护士条例》《国务院办公厅关于加快发展养老服务业意见》等；第二类是部门行政规章。主要有《老年人社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》《社会福利机构管理暂行办法》等。第三类是地方规章。如《陕西省社会养老服务机构管理暂行办法》《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》《陕西省社会福利机构等级评定办法》《西安市政府关于加快发展养老事业的意见》等。这些制度政策主要是政府职能部门制定的规章、办法，政策制度层次低，缺乏权威性和约束力，使许多优惠政策落实不到位，社会养老服务工作难以落到实处。缺少规范化的法律制度，不利于社会养老服务事业健康有序发展。
5.养老服务人员专业化程度低，难以满足养老服务发展需要。按照《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》规定要求，在养老机构人员配备上，医、药、护、技人员结构合理，不低于全院职工数的15%；在人员资质上，康复技师、营养师人员能满足服务对象的需求，护士或养老护理员担任护理服务，社会工作者、医护人员、高级护理员担任心理或精神支持服务，社会工作者、康复护士、养老护理员担任休闲娱乐服务，医师担任医疗保健服务，康复护士担任功能训练、步态训练、听力语言训练、肢体训练等方面服务。然而，目前西安市许多养老服务机构缺少康复技师、营养师、医师、护士、社会工作者、高级护理人员等专业人员，人员结构和资质上都达不到规范要求。城市社区、养老机构等养老服务工作主要由社区困难群众、下岗职工、乡镇村民担任，他们文化程度普遍偏低，没有受过专业训练，不具有医学、护理、营养和心理等专业素养。许多乡镇敬老院、民营集体养老院等服务人员只能承担烧水做饭、打扫卫生等服务工作，从业人员专业化程度低，难以适应社会养老服务事业发展的需要。
三、推进老年人社会养老服务创新发展的路径
1.实行社会养老服务多元化，着力解决养老服务的供需矛盾。从实践来看，依靠一方力量难以有效实现养老服务目标。对此，必须创新社会养老服务模式，走多元化路径，即以居家养老服务为主体，发展社区养老服务，培育民营集体养老服务，稳定乡镇组织养老服务，鼓励亲属寄托养老服务与专业机构养老服务。一是以居家养老服务为主体。我国城乡居民收入普遍不高，城市社区养老服务发展滞后，有些老年机构收费过高或条件太差，有些老年人不愿离开居住区，这些都决定了目前老年人应以居家养老为主；二是发展社区养老服务。城乡老年人居家自养面临许多困难，应在城市社区建设老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌（老年助餐服务点）、老年人活动中心等，以上门服务方式为居家养老者提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、配餐等服务，为生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、紧急呼叫和安全援助等服务。以建制村和较大自然村为基点建立农村社区，对生活能自理的老年人提供家庭服务、老年食堂等，对家里无条件照料的老年人提供日间照料、短期托养、配餐服务等；三是培育民营集体养老服务。采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策，鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任；四是稳定乡镇组织养老服务。将居住偏僻、分散及家里无条件照顾的老年农民集中到乡镇敬老院、集体养老院集中供养，除符合免费供养条件外，其他养老者均由子女承担养老服务费用，收费标准按照当地居民生活水平和政府有关质量标准确定；五是鼓励亲属寄托养老服务与专业机构养老服务。一些城乡老年人因观念、偏好等因素不愿去养老机构养老，对选择居家养老、社区养老缺乏条件的，应通过造册登记、社区村委会审批备案，由相关亲属承担养老服务任务，政府根据寄养人数、时间、质量等状况给予承养者一定补贴或奖励。乡镇、街道办卫生院应设立专业养老机构，将本地失能、半失能等老年人集中到专业养老机构养老，政府相关部门给予一定补助和奖励。 2.构建“五位一体”的筹资模式，不断增加养老服务的供给资金。所谓“五位一体”的筹资模式，即亲属家庭互助、政府适当补贴、集体社区补助、个人缴费储蓄以及各种形式换保障，因地制宜，区别对待，相互补充的综合性筹资模式。一是亲属家庭互助。子女要给父母提供必要的养老服务费，其他亲属要热心帮助有困难的亲属老人。应在老人亲属中推荐两位主事人，经村委会、社区备案后，负责老人养老资金的收支情况，定期向亲属子女公布结果。村委会、社区要经常检查养老资金落实情况，对于不尽义务的子女要批评教育，限期改正；二是政府适当补贴。根据城市经济发展水平和居民家庭收入，补贴可适当分类，筹资除集体组织和个人各分担资金总额1/4外，各级政府总体应分担资金总额1/2。社会养老服务资金总额依据上年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入综合确定，其基本生活费用标准不低于当地城镇、农村最低生活保障线的标准，当地政府应按照相关标准比例给予补贴；三是集体社区补助。城市社区要从门面房、停车场等收入中提取一定比例用于社区补助。农村集体组织可通过挖掘公用土地、房屋、山林、果园等潜在资源，增加集体补助；四是个人缴费储蓄。现今西安城乡居民养老保险已全覆盖，许多居民选择了档次较低的缴费标准，政府补贴少，领取待遇低。老年人不要过多资助子女盖新房、搞项目等，要注意储蓄以备养老；五是各种形式换保障。农村社区、养老机构可根据实际情况收取粮食、鸡蛋、肉食、水果、蔬菜等实物产品，折算成养老服务费或直接用于生活资料。村民可组成互助组，从事粮食生产、蔬菜种植、饲养家禽等生产经营活动，为当地养老机构提供物质保障。
3.科学规划与优化改造相结合，满足不同养老主体的多元化需求。针对现有社会养老服务设施简陋、功能单一等问题，应统筹规划与优化改造相结合，因地制宜改善养老服务设施。新建小区要统筹规划养老服务设施，把养老服务设施建设纳入城乡统筹发展的总体规划中，注意保持其建设的整体性、连续性。养老服务设施建设要重点建设社区日间照料中心和专业养老机构。城市社区要建立居家养老服务中心（站），重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌（老年助餐服务点）、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进供养型、养护型、医护型等养老设施建设。县区所在城镇要建设集院舍住养和社区照料、居家养老一体化多种功能的综合性老年福利服务中心，农村乡镇要重点支持区域敬老院和农村敬老院建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。乡镇卫生院要建设附属专业养老机构，承担本地失能、半失能老年人的养护任务，政府给予补贴和奖励，鼓励乡镇、街道医疗卫生服务机构开展老年护理工作。要大力扶持农村民营集体养老机构建设，村委会和自然村要建设老年人文化活动和服务站（点）。对于城乡集体社区施设资源改造确有困难的，可租赁集体社区居民房屋，开展养老服务活动，解决其紧迫性问题。
4.提升制度层次，完善责任机制，依法落实养老服务的目标任务。社会养老服务体系建设是一个长期的系统工程，必须加强社会养老服务立法建设，确保社会养老服务工作健康有序发展。新修订的《老年人权益保护法》做出许多补充，各地应结合本地实际，制定有关地方法规。地方法规中不仅要强化地方政府对经济困难、不能自理的老年人的保障责任，而且要对经营管理主体强化监督和管理。建议国家尽快出台《养老保障法》《医疗保障法》等法律法规，从法律上为老年人在经济收入、医疗保健等方面提供制度保障。《社会保障法》要突出养老服务业的法律地位，明确规定政府、非政府组织、社区、家庭等各方在推进养老服务过程中应承担的责任、义务。要通过法律法规来规范养老服务业的服务标准，明确服务项目的具体内容及其标准，确定被照顾老人和服务人员之间的权利、义务，使发生纠纷时有相应的依据来划清双方的法律责任。特别是要在法规中设立罚则和完善责任追究制，依法落实养老服务建设的目标任务。要将社会养老服务体系建设目标任务纳入各级党委政府领导任期考核目标，把完成任务情况作为领导政绩的重要衡量标准。有关部门要加强对社会养老服务体系建设工作的检查监督，及时处理存在的隐患问题，使社会养老服务体系建设工作真正落到实处。
5.加强养老服务专业化队伍建设，确保养老服务事业可持续发展。针对目前各地社会养老服务专业人才普遍短缺的问题，必须加快养老服务专业人才队伍建设。一是加强养老服务专业人才培养。要深入开展调查研究，掌握社会养老服务各类人才需求情况，在高等院校和中等职业学校增设养老服务专业，培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。整合地方院校卫生、医疗、护理、保健等优质资源，加强师资队伍建设和学科建设；二是加强养老服务职业教育培训。要科学制定人才教育培训计划，制定培训扶持政策，建立与完善分级培训考核机制，加强教育培训管理，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平；三是建立养老服务职业资格制度。对各类养老机构从业人员，要实行职业资格证书制度，开展养老服务学历教育和资格认证。养老机构具有医疗资质，可纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习和就业。推行养老护理员职业资格考试认证制度，力争五年内全面实现持证上岗；四是加强养老服务志愿者队伍建设。政府要定期开展养老服务职业资格考试，获取从业资格的大学生可利用节假日时间，为城市社区、养老机构及其居家养老者提供多样化服务。学校共青团组织负责志愿者选拔、管理及协管等工作，政府相关部门承担编制计划、购买服务等任务，社区、养老机构负责具体业务、服务管理等事宜。同时，各级组织要积极组织广大团员青年开展社区服务活动，为全面推进社会养老服务事业贡献力量。
参考文献：
[1]王飞，赵兵兵.西安养老困局调查[N].西部时报，2010-08-31.
[2]陈烨.西安快速步入老龄化社会[N].三秦都市报，2010-11-02.
[3]西安市老龄办，西安市社会科学院社会学所.西安市养老机构现状调研报告[R].2011.
[责任编辑：黎 峰]