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〔摘要〕 创新新型农村集体经济发展机制，是推动实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会、实现农村治理现代化的重大现实课题。通过运用系统分析法、制度分析法发现：贺州市发展新型农村集体经济面临着认知困惑、能力困扰、效力困境等突出问题。因此，应有针对性地积极探索机制创新，着力强化主体作用实现、发展要素集聚、发展环境优化、工作推进等机制，推动新型农村集体经济做大做强，让村级集体收益成为保障乡村振兴战略深入实施的强大助力。
〔关键词〕 新型农村集体经济;发展困境;机制创新
〔中图分类号〕F321.32 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1008-0694（2020）01-0110-09
〔作者〕 龚 晨 副研究员 中共贺州市委党校 贺州 542899
一、引言
〔摘要〕 创新新型农村集体经济发展机制，是推动实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会、实现农村治理现代化的重大现实课题。通过运用系统分析法、制度分析法发现：贺州市发展新型农村集体经济面临着认知困惑、能力困扰、效力困境等突出问题。因此，应有针对性地积极探索机制创新，着力强化主体作用实现、发展要素集聚、发展环境优化、工作推进等机制，推动新型农村集体经济做大做强，让村级集体收益成为保障乡村振兴战略深入实施的强大助力。〔关键词〕 新型农村集体经济;发展困境;机制创新〔中图分类号〕F321.32 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1008-0694（2020）01-0110-09〔作者〕 龚 晨 副研究员 中共贺州市委党校 贺州 542899 一、引言在新时代的历史条件下，以习近平总书记为核心的党中央，特别注重发展壮大新型农村集体经济。习近平总书记指出，“集体经济是农村社会主义经济的重要支柱，只能加强，不能削弱”。〔1〕2018年9月，习近平总书记在主持中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时指出，“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济”;〔2〕2019年3月全国两会期间，习近平总书记在河南代表团参加审议时提出，“完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济”。〔3〕从党的重要会议和重要文献来看，党中央对发展壮大新型农村集体经济格外重视。党的十九大提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。〔4〕2017年12月召开的中央农村工作会议强调，“壮大集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制”。〔5〕2019年10月，党的十九届四中全会明确指出，“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。〔6〕国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确发展壮大村级集体经济的具体目标，提出到2020年每个贫困村的村级集体经济收入达到5万元以上;《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制;中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022年）把“发展新型农村集体经济”作为建设现代农业经营体系的重要环节。以上所述充分表明党和国家把发展壮大新型农村集体经济提升到了事关乡村振兴战略的高度，彰显了新时代创新发展壮大新型农村集体经济的历史必然性和紧迫性。本文立足于广西壮族自治区贺州市发展新型农村集体经济的实践探索，剖析其存在着的现实困境和短板，检视发展中的制约因素，提出发展壮大新型农村集体经济的对策，必将助推贺州打赢脱贫攻坚战和加快乡村振兴战略目标任务的实现，促进贺州“三农”工作高质量发展。
二、研究述评
目前，学界主要从发展新型农村集体经济的意义、模式、困难、条件、实证和路径等方面进行了研究。在意义研究方面，李天姿（2019）认为，推动集体产权在集体与个人中的分配公平，有效实现了激发动力与提升能力的良性互动、社会主义原则与市场经济机制的有机平衡以及农村经营的统分结合。〔7〕毛志强（2018）指出发展新型农村集体经济是改善农民生活的重要依托，有利于保障民生维护社会稳定，服务生产助力跨越发展。〔8〕在发展模式研究方面，薛继亮（2011）利用蒂布特及其扩展模型，并结合陕西省494个村庄的调研数据和全国31个省市区的统计数据研究认为，主要有土地流转下的农民自主模式、县域下的“政府组织+农户”运行模式、循环产业园区模式、各类农民专业合作经济组织等;〔9〕苑鹏（2016）认为，新型集体经济实现形式包括村集体统一经营、土地股份合作制、成员股份合作制、聯合社会资本的混合所有制等。〔10〕在发展困难研究方面，薛继亮（2012）认为，面临产权不明晰、委托代理不完善、法人地位不明确、管理职责缺位、人才缺乏等5大难题。〔11〕成涛林（2014）基于苏州市作为江苏省唯一的城乡发展一体化综合配套改革试点地区的背景，分析了全市村级集体经济发展存在的困难，认为思想观念没有与时俱进，经营管理人才缺乏。〔12〕在发展条件研究方面，齐力（2009）认为，需要完善的法律支撑体系、清晰的政企关系、充足的财力支撑、开放公正的市场经济环境、完善的自身运行机制等5个必要条件。〔13〕彭海红（2011）认为，积极发展农村二三产业、培养农民共同富裕的带头人、加强农村基层党组织建设和农民的集体主义教育等，是新形势下发展农村集体经济的新要求和条件。〔14〕在发展实证研究方面，吕新雨（2017）对贵州安顺塘约村、山西永济蒲韩社区、河南信阳郝堂村发展集体经济的情况进行了分析。〔15〕孔祥智（2017）对江苏省江阴市华西村、张家港市永联村、河北省石家庄市等进行了分析。〔16〕在贺州方面，平桂区盘谷村案例入选为由中共中央组织部二局组织编写的《发展壮大村级集体经济案例选》。在发展路径研究方面，学界主要从转变思想观念，深化农村改革，拓宽发展路径，加大发展政策扶持力度，创新金融服务，激发农民主体内生动力，提供人才保障、组织保障和法治保障等方面论证了发展新型农村集体经济的路径。 综上所述，学界关于发展新型农村集体经济的多维理路研究，对各地推进农村新型集体经济发展工作富有启示意义，也为本文的研究奠定了理论基础，提供了方法借鉴，但也还有待进一步拓展。一是制度创新系统性研究不够深入，对农村集体经济的重要性、发展难题及其优化路径研究侧重宏观视野层面的多，微观实践层面思考的少。二是研究的案例主要集中于传统集体化经营的村庄，且多以东部经济发达地区为主，涉猎我国中西部特别是西部民族地区的案例分析较少，成果更少。基于此，本文立足贺州市区域实际，一方面，运用系统分析法，全面分析发展新型农村集体经济中出现的新问题，提出创新发展新型农村集体经济的制度体系，全面构想贺州市发展新型农村集体经济的机制创新之策。另一方面，采取制度分析法，既注重分析国家层面的法律法规、政策方针等正式制度问题，又注重分析发展主体的价值观念、理想愿景等非正式制度问题，以求通过科学合理的制度设计，促成新型农村集体经济发展主体的协同合作、互利互赢。
三、发展壮大新型农村集体经济的现实困境
近年来，贺州市遵循“因地制宜、市场主导、村为主体”等原则，逐步建立和完善了资产租赁型、资源整合型、产业开发型、服务创收型、要素入股型、“飞地”经济等模式，有力推动了新型农村集体经济发展转型升级，但也还面临着许多困难和问题。
1.认知困惑
对实施乡村振兴战略背景下发展壮大新型农村集体经济的重要性认识不足，未立足于深化农村集体产权制度改革，从建设现代化经济体系需要层面，看待发展壮大新型农村集体经济对完善农村基本经营制度的重要性。对壮大新型农村集体经济，促进农村经济高质量发展，实现农业农村现代化的重要意义认识不足。经调查，以上思想认识的误区，主要表现有三：一是“过时论”，认为集体经济是过去高度计划经济时代的产物，在强调市场充分在资源配置中起决定性作用的新时代，已与市场经济发展的大潮流节拍不吻合。二是“老路论”，担心发展农村集体经济会重蹈历史覆辙，陷于吃大锅饭、政社不分的老路，担心回到“富”了个别村干部、“穷”了整个村集体的老路上去。三是“无用论”，认为在强调产权明晰的条件下，农村集体经济底子薄、经营性资产不足，加之农村治理“内卷化”，发展农村集体经济对乡村全面振兴发挥不了太多作用，如同有关研究认为的“一提集体经济立刻与产权不清、效率低下、管理不善画等号”。〔17〕正是由于在思想上认识不够到位、不够深刻，发展壮大新型农村集体经济过于片面地强调客观条件，认为可利用的资源不足，致使对实施乡村振兴战略的热情不够。
2.能力困扰
主要表现为主体发展能力素质与新型农村集体经济发展新要求不相适应，缺乏生产经营能力，“等、靠、要”现象突出。部分村“兩委”干部顾虑重重，畏首畏尾，怕搞砸了，增加新债务。部分村干部驾驭市场经济的能力缺失，不敢先行先试，不善担当作为;发展意愿不够强烈，发挥作用“底气”不足，指导不力，引领力不够，自我“造血”能力、发展内生动力不强;发展思路不够宽广，发展路径、方式单一。农业龙头企业不多、实力不强，招商引资条件不够成熟，农村集体经济发展缺乏有效带动，经营规模普遍偏小，自我发展能力偏弱，持续性盈利能力不强。整体而言，贺州全市大部分村仍停留在以出租集体资产、固投固报的方式实现集体经济增收，全市有447个村是以固投固报、物业租赁的方式达到2万元收入，占60.9%;以县（区）为单位采取“飞地经济”模式达到2万元以上收入的村404个，占54.2%。②数据来源于广西壮族自治区贺州市发展壮大村级集体经济工作领导小组办公室。特别是一些自然环境较差、交通条件恶劣的偏远村，可持续发展的支柱产业、特色产业缺乏，收入来源稳定性和持续性较差。村民合作社生产经营专业人才普遍匮乏，尤其是在发展种植养殖项目时抗风险能力低，易受市场等因素影响，导致部分集体经济项目收益达不到预期目标，因地制宜发展壮大村级集体经济办法不多，部分村民合作社还存在“空转虚设”的情况。
3.效力困境
截至2018年底，贺州746个行政村（含农村社区、城中村）集体经济年收入全部达到2万元以上，全面实现“空壳村”脱壳，但发展水平不高，发展薄弱的状况并没有得到根本性改变。集体经济收入5万元以下的村有400个，占53.7%，达到5万元以上的村有242个，占32.4%;达到10万元以上的村有104个，占13.9%。②区域间发展不平衡，村际差异大，城镇周边发展比边远山区发展更快更好，交通便利、资源丰富的比交通不便、资源稀缺的村庄发展要快，效果更好。发展工作实施进展和成效不佳，与工作要求的目标任务、民众的需求期待存在一定的差距，热衷于短平快的应急发展模式，只顾完成短期任务，忽视可持续发展。协同效果不好，多元主体协同发展参与不足，积极性不高，协同发展运行不顺畅，利益联结机制、利益分配协调机制不够健全，协同合力、协同效应不够明显。各村工作推进力度、投入不平衡，非贫困村投入普遍少于贫困村，非贫困村因资金、资源和项目不足，集体经济收入反而普遍低于贫困村。制度创新不够，政策措施不落地，配套政策未能及时跟进，集体经济组织的民主监督、民主理财、财务公开、审查审计等制度有待进一步完善，发展新型集体经济政策实施及成效评估体系构建不足，村级集体经济良性发展运行机制没有最终真正建立起来。
4.要素制约
造成贺州新型农村集体经济发展现实困境，是复杂的综合困境。既有主体性要素“人”（发展主体）的因素，也有中介性要素“业”（发展活动）的因素，还有情景性要素“地”（自然和社会环境）的因素，更有“人”“业”“地”不协调发展的因素。从“人”的角度看，主要为新型集体经济发展人才缺乏，发展观念僵化，发展技能低下，与发展壮大新型集体经济的时代要求难以匹配。从“业”的角度看，主要为新型集体经济发展持续有效的政策支持不足，产业基础底子薄，脆弱性强和包容性低，可资利用的平台载体不够丰富。比如，由于县级财政困难，无法解决面上村扶持资金缺口问题，需要从涉农整合资金调剂或采取实施“政银保担”模式解决，但这两种做法都是新鲜尝试，没有现行的文件政策可参照实施，以致“资源整合，项目下放”工作差。又如，由于目前村民合作社无社会信用代码，在开票报账等重要业务上举步维艰，极大地影响了合作社业务往来，成为村集体经济增收阻碍，村民合作社社会信用代码的换证赋码问题迫切需要解决。从“地”的角度看，主要为新型集体经济发展基础不厚实，资源禀赋有限，发展基础设施落后，地理资本不足和社会排斥现象严重，长期形成的农村特有的社会文化。如，昭平县“九山半水半分田”，耕地少，大部分林地为生态林或自然林，除林地以外，连片土地流转困难，影响特色集体产业的连片规模发展。“人”“业”“地”要素的相互交织、深度耦合，恶化“负向累积循环”。逆转这种恶性循环，需要消除制度性制约阻碍。 四、对策建议
1.强化新型农村集体经济发展的主体作用实现机制创新
坚持乡村为主体，充分发挥村一级基层组织的主体作用，调动广大农民的积极性主动性创造性。针对组织领导机制方面，存在農村新型集体经济组织负责人到底由谁担任不明确的问题，建立健全农村基层党组织领导发展农村新型集体经济的有效制度机制。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定：“党的农村基层组织应当因地制宜推动发展壮大集体经济。”对此，建议推行村党组织书记、班子成员兼任集体组织副负责人，村党组织提名推荐和选配集体经济组织管理层负责人、经营管理人员和发展带头人。创新农村经济组织领导者选拔机制，选用一批强有力的新型农业经营主体带头人。建立激发村干部发展集体经济积极性的机制。建议加大对村支书、村主任专业能力培训力度，有针对性地开展现场教学、跟班培训，探索把村集体经济组织负责人报酬与村集体经济发展情况挂钩的新机制，可借鉴江西上犹县从村集体经济当年新增经营性纯收入中列支20%，奖励对村集体经济发展有功的村干部做法，允许有收入的村按一定比例提取奖励资金，实行股权激励机制，从村集体股中拿出一定的股份，对发展壮大新型集体经济中的优秀人才、突出贡献者进行配股，予以激励。创新农民群体参与发展壮大新型农村集体经济的能力提升机制，进一步汇聚民智、振奋民心、凝聚民力。一方面，创新村民宣传教育机制，以村民共识为根基，加强村民共同致富的集体信念、合作文化、公共精神的宣传教育，积极引导村民正确认识个体和集体的关系。创新村民素质提升机制，强化新型职业农民培育，提高村“两委”干部、村民合作社负责人和驻村干部的针对性技能培训效果，着力提升他们的引领经济发展能力。另一方面，创新村民参与发展集体经济动力培育机制，提高村民发展集体经济的参与意愿、参与能力和行动力。创新城乡人才合理流动机制，畅通乡贤回流、人才回乡渠道，壮大新型农村集体经济发展队伍。
2.强化新型农村集体经济发展的要素集聚机制创新
一是在人力要素集聚机制创新上，强化组织保障，强化人才支撑，把党员集合起来、群众组织起来，汇聚新型农村集体经济发展壮大的磅礴伟力。发展壮大新型农村集体经济，核心在基层党组织，重点在人。要强班子，选优配强村级集体经济发展带头人，选强党支部书记，探索从机关事业单位中公开遴选一批优秀人才担任村党组织书记;要培育强村干部队伍，深入实施“能人强村”和“返乡人才创业工程”，不断提升基层组织的组织力;坚持培育乡土人才，建立乡土人才定期培训制度，优化农村创新创业环境，为发展壮大新型农村集体经济筹备“带不走”的人才。
二是在土地要素集聚机制创新上，持续深化农村土地制度改革，鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，通过直接参与、联营、联建、入股等多种形式开发存量的建设用地，探索支撑农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，在符合规定的前提下允许集体经营建设用地通过出让、租赁、作价出资等方式流转。并与国有土地同等入市、同权同价，用于发展乡村产业。
三是在资金要素集聚机制创新上，强化财政保障，加大资金扶持、项目贴息补助和政策性农业保险补贴力度，建立健全全市农村集体经济发展信贷担保及贴息奖励机制，建立县镇（乡）两级村级集体经济发展专项基金。探索财政项目资金直接投向符合条件的农村集体经济组织，财政补助形成的资产可以转交农村集体经济组织持有和管护。制定出台鼓励和规范财政涉农资金变村集体股金的意见和实施方案，增强村集体经济组织自我“造血”功能。以财政资金为杠杆，撬动农户的分散资金、各级涉农扶贫资金、农村公益项目资金、市县财政帮扶资金、后盾单位和社会帮扶资金等，加大统筹和帮扶力度，特别是对非贫困村和深度贫困村集体经济发展的扶持力度，使之参与到发展壮大新型农村集体经济上来。
四是在政策要素集聚机制创新上，坚持“多予、少取、放活”方针，细化支持和鼓励农村集体经济发展的农业、土地、财政、金融等方面的政策措施，及其提质增效、收益分配管理等制度规定，强化有利于推进农村集体经济产权制度改革、农村土地改革、政府支持农村集体经济发展、引导工商资本下乡助推农村集体经济发展的政策保障。建议出台鼓励工商资本助推新型农村集体经济发展和促进乡村振兴战略实施的意见，建立起工商资本下乡的引导和风险防范机制。
3.强化新型农村集体经济发展的环境优化机制创新
一方面，创新农村集体经济实现形式机制。坚持多渠道、多类型、多元化创新发展模式，鼓励跨地域、跨行政边界、跨集体的合作与联合，探索“集体经济+其他”“集体经济+非集体经济”的混合所有制实现形式，探索“国有平台公司+联村村民合作社+联合专业合作社”“村民合作社+专业合作社+企业+农户”多种发展模式，促进集体经济连片发展、规模发展。坚持以产业链为载体，探索“基层党建+集体组织+产业链”的村级集体经济实体化运营模式。
另一方面，创新集体经济运行机制。针对农村集体经济组织的性质和法律地位不明确问题，进一步加快推进农村集体产权制度改革，建议借鉴浙江、江苏等省的做法，尽快研究制定村级集体经济组织的地方条例，强化村级集体经济组织的组织名称、认定办法和运行章程等管理，解决好机构代码、银行开户、开票、贷款等方面存在的问题和困难，赋予村民合作社的市场法人资格，明确农村经济组织的市场主体地位，以便村民合作社进入市场运作，开展市场经营。针对经营运行机制上村集体资源、固定资产承包合同不规范、程序不合法、收支账目不明晰等问题，着力建立以市场为导向的经营灵活、管理有效、运行稳健的集体经济发展新机制。严格执行村财乡管制度，建立健全村民合作社财务公开、重大经营活动信息披露制度，推进村民委员会事务与集体经济事务分离，建构农村集体经济投资经营项目审批、风险评估预警机制、经营风险有效防范和及时化解机制。积极开展村级集体经济经营风险防范自查自纠，逐个项目制定防范措施，规范村级集体经济组织经营行为，有效防范和及时化解经营风险。 此外，还应创新集体经济组织管理机制。针对集体经济组织中管理混乱、不规范、财务不清等现象，有效对接市场，引入现代企业管理理念，明确由当地农业农村工作部门牵头，财政、国土、水利、林业等部门配合，建立清产核资工作队伍，健全村集体经济监督管理机制，深入开展农村集体资产清查核实、清理规范农村集体经济合同、规范农村集体经济组织登记赋码、农村产权流转交易市场体系建设等专项行动，建立完善集体经济组织财务管理、会计核算、村财乡管、依法公开、监察审计等制度，完善“三资”管理，确保集体资产的安全完整、保值增值。
4.强化新型农村集体经济发展的工作推进机制创新
一方面，进一步加强发展壮大新型农村集体经济工作的领导，创新发展新型农村集体经济工作机制。建立市级为责任主体、县区为实施主体、乡镇为具体落实主体的领导机制和工作机制，建立扶持发展壮大新型农村集体经济联席会议制度，形成党委统一领导，组织、财政、农业农村部门统筹推进，乡镇和村屯具体落实的工作格局。从严压实工作责任，落实好各级主体责任，全面推进深化“民事联解”工作法，推进“整合资源，项目下放”工作。在发展政策落实机制创新上，始终坚持走高质量发展之路，聚焦发展壮大农村集体经济工作的目标任务、重点环节、突出问题，精准发力施策，提高集体经济政策执行力、落实力，让发展集体经济的政策落地生根。建立创新试点村建设统筹推进机制，大力推动相关职能部门进一步落实落细相关政策措施、加强政策衔接配套，形成更具完备性、更具操作性的政策体系，以便市县参考并组织实施。加强对各县区、乡镇、村屯的业务指导，强化先进典型村民合作社的指导与扶持，强化试点村产业发展工作，大力培育一批村民合作社示范社和集体经济明星村，充分发挥“寿城党建+鄉村振兴”党建示范带引领作用。
另一方面，进一步严格考核督查。强化对发展农村集体经济工作的调研指导、管理和监督，发挥督查考核“指挥棒”作用，有序推进发展壮大新型农村集体经济的政策落实，加强对各项工作落地、扶持资金项目的监督检查和成果验收，总结推广先进经验做法，及时纠正资金使用、工作推进中的各种问题。对工作不力、出现严重问题的坚决取消扶持资格，严格按照有关规定问责追责。建立经验成效和困难问题反馈机制，定期收集各地各有关单位发展壮大村级集体经济工作成功经验和难点问题，提出具体解决办法或给予指导意见。建立各县区、乡镇党委政府向市委组织部、财政局、农业农村工作局报送关于“加强农村基层党组织建设、发展壮大新型农村集体经济、推进乡村振兴战略实施”为主题内容的年度总结报告制度，确保各项工作的落实。
参考文献：
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〔17〕夏 峰.发展村级集体经济的对策思考[N].河南日报，2019-02-01（09）.（责任编辑 张 筠）
Realistic Difficulties and Mechanism Innovation of Developing New Rural Collective Economy
——Based on the Thinking of Hezhou City，Guangxi Zhuang Autonomous Region
Gong Chen
Abstract：To innovate the new rural collective economic development mechanism is an important practical task to promote the implementation of rural revitalization strategy，the decisive victory in building a well-off society in an all-round way and the realization of modernization of rural governance.Through the use of system analysis and institutional analysis，it is found that the development of new rural collective economy in Hezhou City is confronted with some prominentproblems，such as cognitive confusion，capacity confusion and effectiveness dilemma，etc.It is supposed to actively explore targeted mechanism innovation，focus on strengthening mechanisms such as the realization of principal role，the concentration of development elements，the optimization of development environment and the promotion of development work，and comprehensively implement policies tomake the new rural collective economy bigger and stronger，so that the village-level collective benefits become a strong impetus for the in-depth implementation of rural revitalization strategy.
Key words：new rural collective economy;development dilemma;mechanism innovation
〔关键词〕 新型农村集体经济;发展困境;机制创新
〔中图分类号〕F321.32 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1008-0694（2020）01-0110-09
〔作者〕 龚 晨 副研究员 中共贺州市委党校 贺州 542899
一、引言
〔摘要〕 创新新型农村集体经济发展机制，是推动实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会、实现农村治理现代化的重大现实课题。通过运用系统分析法、制度分析法发现：贺州市发展新型农村集体经济面临着认知困惑、能力困扰、效力困境等突出问题。因此，应有针对性地积极探索机制创新，着力强化主体作用实现、发展要素集聚、发展环境优化、工作推进等机制，推动新型农村集体经济做大做强，让村级集体收益成为保障乡村振兴战略深入实施的强大助力。〔关键词〕 新型农村集体经济;发展困境;机制创新〔中图分类号〕F321.32 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1008-0694（2020）01-0110-09〔作者〕 龚 晨 副研究员 中共贺州市委党校 贺州 542899 一、引言在新时代的历史条件下，以习近平总书记为核心的党中央，特别注重发展壮大新型农村集体经济。习近平总书记指出，“集体经济是农村社会主义经济的重要支柱，只能加强，不能削弱”。〔1〕2018年9月，习近平总书记在主持中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时指出，“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济”;〔2〕2019年3月全国两会期间，习近平总书记在河南代表团参加审议时提出，“完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济”。〔3〕从党的重要会议和重要文献来看，党中央对发展壮大新型农村集体经济格外重视。党的十九大提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。〔4〕2017年12月召开的中央农村工作会议强调，“壮大集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制”。〔5〕2019年10月，党的十九届四中全会明确指出，“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。〔6〕国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确发展壮大村级集体经济的具体目标，提出到2020年每个贫困村的村级集体经济收入达到5万元以上;《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制;中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022年）把“发展新型农村集体经济”作为建设现代农业经营体系的重要环节。以上所述充分表明党和国家把发展壮大新型农村集体经济提升到了事关乡村振兴战略的高度，彰显了新时代创新发展壮大新型农村集体经济的历史必然性和紧迫性。本文立足于广西壮族自治区贺州市发展新型农村集体经济的实践探索，剖析其存在着的现实困境和短板，检视发展中的制约因素，提出发展壮大新型农村集体经济的对策，必将助推贺州打赢脱贫攻坚战和加快乡村振兴战略目标任务的实现，促进贺州“三农”工作高质量发展。
二、研究述评
目前，学界主要从发展新型农村集体经济的意义、模式、困难、条件、实证和路径等方面进行了研究。在意义研究方面，李天姿（2019）认为，推动集体产权在集体与个人中的分配公平，有效实现了激发动力与提升能力的良性互动、社会主义原则与市场经济机制的有机平衡以及农村经营的统分结合。〔7〕毛志强（2018）指出发展新型农村集体经济是改善农民生活的重要依托，有利于保障民生维护社会稳定，服务生产助力跨越发展。〔8〕在发展模式研究方面，薛继亮（2011）利用蒂布特及其扩展模型，并结合陕西省494个村庄的调研数据和全国31个省市区的统计数据研究认为，主要有土地流转下的农民自主模式、县域下的“政府组织+农户”运行模式、循环产业园区模式、各类农民专业合作经济组织等;〔9〕苑鹏（2016）认为，新型集体经济实现形式包括村集体统一经营、土地股份合作制、成员股份合作制、聯合社会资本的混合所有制等。〔10〕在发展困难研究方面，薛继亮（2012）认为，面临产权不明晰、委托代理不完善、法人地位不明确、管理职责缺位、人才缺乏等5大难题。〔11〕成涛林（2014）基于苏州市作为江苏省唯一的城乡发展一体化综合配套改革试点地区的背景，分析了全市村级集体经济发展存在的困难，认为思想观念没有与时俱进，经营管理人才缺乏。〔12〕在发展条件研究方面，齐力（2009）认为，需要完善的法律支撑体系、清晰的政企关系、充足的财力支撑、开放公正的市场经济环境、完善的自身运行机制等5个必要条件。〔13〕彭海红（2011）认为，积极发展农村二三产业、培养农民共同富裕的带头人、加强农村基层党组织建设和农民的集体主义教育等，是新形势下发展农村集体经济的新要求和条件。〔14〕在发展实证研究方面，吕新雨（2017）对贵州安顺塘约村、山西永济蒲韩社区、河南信阳郝堂村发展集体经济的情况进行了分析。〔15〕孔祥智（2017）对江苏省江阴市华西村、张家港市永联村、河北省石家庄市等进行了分析。〔16〕在贺州方面，平桂区盘谷村案例入选为由中共中央组织部二局组织编写的《发展壮大村级集体经济案例选》。在发展路径研究方面，学界主要从转变思想观念，深化农村改革，拓宽发展路径，加大发展政策扶持力度，创新金融服务，激发农民主体内生动力，提供人才保障、组织保障和法治保障等方面论证了发展新型农村集体经济的路径。 综上所述，学界关于发展新型农村集体经济的多维理路研究，对各地推进农村新型集体经济发展工作富有启示意义，也为本文的研究奠定了理论基础，提供了方法借鉴，但也还有待进一步拓展。一是制度创新系统性研究不够深入，对农村集体经济的重要性、发展难题及其优化路径研究侧重宏观视野层面的多，微观实践层面思考的少。二是研究的案例主要集中于传统集体化经营的村庄，且多以东部经济发达地区为主，涉猎我国中西部特别是西部民族地区的案例分析较少，成果更少。基于此，本文立足贺州市区域实际，一方面，运用系统分析法，全面分析发展新型农村集体经济中出现的新问题，提出创新发展新型农村集体经济的制度体系，全面构想贺州市发展新型农村集体经济的机制创新之策。另一方面，采取制度分析法，既注重分析国家层面的法律法规、政策方针等正式制度问题，又注重分析发展主体的价值观念、理想愿景等非正式制度问题，以求通过科学合理的制度设计，促成新型农村集体经济发展主体的协同合作、互利互赢。
三、发展壮大新型农村集体经济的现实困境
近年来，贺州市遵循“因地制宜、市场主导、村为主体”等原则，逐步建立和完善了资产租赁型、资源整合型、产业开发型、服务创收型、要素入股型、“飞地”经济等模式，有力推动了新型农村集体经济发展转型升级，但也还面临着许多困难和问题。
1.认知困惑
对实施乡村振兴战略背景下发展壮大新型农村集体经济的重要性认识不足，未立足于深化农村集体产权制度改革，从建设现代化经济体系需要层面，看待发展壮大新型农村集体经济对完善农村基本经营制度的重要性。对壮大新型农村集体经济，促进农村经济高质量发展，实现农业农村现代化的重要意义认识不足。经调查，以上思想认识的误区，主要表现有三：一是“过时论”，认为集体经济是过去高度计划经济时代的产物，在强调市场充分在资源配置中起决定性作用的新时代，已与市场经济发展的大潮流节拍不吻合。二是“老路论”，担心发展农村集体经济会重蹈历史覆辙，陷于吃大锅饭、政社不分的老路，担心回到“富”了个别村干部、“穷”了整个村集体的老路上去。三是“无用论”，认为在强调产权明晰的条件下，农村集体经济底子薄、经营性资产不足，加之农村治理“内卷化”，发展农村集体经济对乡村全面振兴发挥不了太多作用，如同有关研究认为的“一提集体经济立刻与产权不清、效率低下、管理不善画等号”。〔17〕正是由于在思想上认识不够到位、不够深刻，发展壮大新型农村集体经济过于片面地强调客观条件，认为可利用的资源不足，致使对实施乡村振兴战略的热情不够。
2.能力困扰
主要表现为主体发展能力素质与新型农村集体经济发展新要求不相适应，缺乏生产经营能力，“等、靠、要”现象突出。部分村“兩委”干部顾虑重重，畏首畏尾，怕搞砸了，增加新债务。部分村干部驾驭市场经济的能力缺失，不敢先行先试，不善担当作为;发展意愿不够强烈，发挥作用“底气”不足，指导不力，引领力不够，自我“造血”能力、发展内生动力不强;发展思路不够宽广，发展路径、方式单一。农业龙头企业不多、实力不强，招商引资条件不够成熟，农村集体经济发展缺乏有效带动，经营规模普遍偏小，自我发展能力偏弱，持续性盈利能力不强。整体而言，贺州全市大部分村仍停留在以出租集体资产、固投固报的方式实现集体经济增收，全市有447个村是以固投固报、物业租赁的方式达到2万元收入，占60.9%;以县（区）为单位采取“飞地经济”模式达到2万元以上收入的村404个，占54.2%。②数据来源于广西壮族自治区贺州市发展壮大村级集体经济工作领导小组办公室。特别是一些自然环境较差、交通条件恶劣的偏远村，可持续发展的支柱产业、特色产业缺乏，收入来源稳定性和持续性较差。村民合作社生产经营专业人才普遍匮乏，尤其是在发展种植养殖项目时抗风险能力低，易受市场等因素影响，导致部分集体经济项目收益达不到预期目标，因地制宜发展壮大村级集体经济办法不多，部分村民合作社还存在“空转虚设”的情况。
3.效力困境
截至2018年底，贺州746个行政村（含农村社区、城中村）集体经济年收入全部达到2万元以上，全面实现“空壳村”脱壳，但发展水平不高，发展薄弱的状况并没有得到根本性改变。集体经济收入5万元以下的村有400个，占53.7%，达到5万元以上的村有242个，占32.4%;达到10万元以上的村有104个，占13.9%。②区域间发展不平衡，村际差异大，城镇周边发展比边远山区发展更快更好，交通便利、资源丰富的比交通不便、资源稀缺的村庄发展要快，效果更好。发展工作实施进展和成效不佳，与工作要求的目标任务、民众的需求期待存在一定的差距，热衷于短平快的应急发展模式，只顾完成短期任务，忽视可持续发展。协同效果不好，多元主体协同发展参与不足，积极性不高，协同发展运行不顺畅，利益联结机制、利益分配协调机制不够健全，协同合力、协同效应不够明显。各村工作推进力度、投入不平衡，非贫困村投入普遍少于贫困村，非贫困村因资金、资源和项目不足，集体经济收入反而普遍低于贫困村。制度创新不够，政策措施不落地，配套政策未能及时跟进，集体经济组织的民主监督、民主理财、财务公开、审查审计等制度有待进一步完善，发展新型集体经济政策实施及成效评估体系构建不足，村级集体经济良性发展运行机制没有最终真正建立起来。
4.要素制约
造成贺州新型农村集体经济发展现实困境，是复杂的综合困境。既有主体性要素“人”（发展主体）的因素，也有中介性要素“业”（发展活动）的因素，还有情景性要素“地”（自然和社会环境）的因素，更有“人”“业”“地”不协调发展的因素。从“人”的角度看，主要为新型集体经济发展人才缺乏，发展观念僵化，发展技能低下，与发展壮大新型集体经济的时代要求难以匹配。从“业”的角度看，主要为新型集体经济发展持续有效的政策支持不足，产业基础底子薄，脆弱性强和包容性低，可资利用的平台载体不够丰富。比如，由于县级财政困难，无法解决面上村扶持资金缺口问题，需要从涉农整合资金调剂或采取实施“政银保担”模式解决，但这两种做法都是新鲜尝试，没有现行的文件政策可参照实施，以致“资源整合，项目下放”工作差。又如，由于目前村民合作社无社会信用代码，在开票报账等重要业务上举步维艰，极大地影响了合作社业务往来，成为村集体经济增收阻碍，村民合作社社会信用代码的换证赋码问题迫切需要解决。从“地”的角度看，主要为新型集体经济发展基础不厚实，资源禀赋有限，发展基础设施落后，地理资本不足和社会排斥现象严重，长期形成的农村特有的社会文化。如，昭平县“九山半水半分田”，耕地少，大部分林地为生态林或自然林，除林地以外，连片土地流转困难，影响特色集体产业的连片规模发展。“人”“业”“地”要素的相互交织、深度耦合，恶化“负向累积循环”。逆转这种恶性循环，需要消除制度性制约阻碍。 四、对策建议
1.强化新型农村集体经济发展的主体作用实现机制创新
坚持乡村为主体，充分发挥村一级基层组织的主体作用，调动广大农民的积极性主动性创造性。针对组织领导机制方面，存在農村新型集体经济组织负责人到底由谁担任不明确的问题，建立健全农村基层党组织领导发展农村新型集体经济的有效制度机制。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定：“党的农村基层组织应当因地制宜推动发展壮大集体经济。”对此，建议推行村党组织书记、班子成员兼任集体组织副负责人，村党组织提名推荐和选配集体经济组织管理层负责人、经营管理人员和发展带头人。创新农村经济组织领导者选拔机制，选用一批强有力的新型农业经营主体带头人。建立激发村干部发展集体经济积极性的机制。建议加大对村支书、村主任专业能力培训力度，有针对性地开展现场教学、跟班培训，探索把村集体经济组织负责人报酬与村集体经济发展情况挂钩的新机制，可借鉴江西上犹县从村集体经济当年新增经营性纯收入中列支20%，奖励对村集体经济发展有功的村干部做法，允许有收入的村按一定比例提取奖励资金，实行股权激励机制，从村集体股中拿出一定的股份，对发展壮大新型集体经济中的优秀人才、突出贡献者进行配股，予以激励。创新农民群体参与发展壮大新型农村集体经济的能力提升机制，进一步汇聚民智、振奋民心、凝聚民力。一方面，创新村民宣传教育机制，以村民共识为根基，加强村民共同致富的集体信念、合作文化、公共精神的宣传教育，积极引导村民正确认识个体和集体的关系。创新村民素质提升机制，强化新型职业农民培育，提高村“两委”干部、村民合作社负责人和驻村干部的针对性技能培训效果，着力提升他们的引领经济发展能力。另一方面，创新村民参与发展集体经济动力培育机制，提高村民发展集体经济的参与意愿、参与能力和行动力。创新城乡人才合理流动机制，畅通乡贤回流、人才回乡渠道，壮大新型农村集体经济发展队伍。
2.强化新型农村集体经济发展的要素集聚机制创新
一是在人力要素集聚机制创新上，强化组织保障，强化人才支撑，把党员集合起来、群众组织起来，汇聚新型农村集体经济发展壮大的磅礴伟力。发展壮大新型农村集体经济，核心在基层党组织，重点在人。要强班子，选优配强村级集体经济发展带头人，选强党支部书记，探索从机关事业单位中公开遴选一批优秀人才担任村党组织书记;要培育强村干部队伍，深入实施“能人强村”和“返乡人才创业工程”，不断提升基层组织的组织力;坚持培育乡土人才，建立乡土人才定期培训制度，优化农村创新创业环境，为发展壮大新型农村集体经济筹备“带不走”的人才。
二是在土地要素集聚机制创新上，持续深化农村土地制度改革，鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，通过直接参与、联营、联建、入股等多种形式开发存量的建设用地，探索支撑农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，在符合规定的前提下允许集体经营建设用地通过出让、租赁、作价出资等方式流转。并与国有土地同等入市、同权同价，用于发展乡村产业。
三是在资金要素集聚机制创新上，强化财政保障，加大资金扶持、项目贴息补助和政策性农业保险补贴力度，建立健全全市农村集体经济发展信贷担保及贴息奖励机制，建立县镇（乡）两级村级集体经济发展专项基金。探索财政项目资金直接投向符合条件的农村集体经济组织，财政补助形成的资产可以转交农村集体经济组织持有和管护。制定出台鼓励和规范财政涉农资金变村集体股金的意见和实施方案，增强村集体经济组织自我“造血”功能。以财政资金为杠杆，撬动农户的分散资金、各级涉农扶贫资金、农村公益项目资金、市县财政帮扶资金、后盾单位和社会帮扶资金等，加大统筹和帮扶力度，特别是对非贫困村和深度贫困村集体经济发展的扶持力度，使之参与到发展壮大新型农村集体经济上来。
四是在政策要素集聚机制创新上，坚持“多予、少取、放活”方针，细化支持和鼓励农村集体经济发展的农业、土地、财政、金融等方面的政策措施，及其提质增效、收益分配管理等制度规定，强化有利于推进农村集体经济产权制度改革、农村土地改革、政府支持农村集体经济发展、引导工商资本下乡助推农村集体经济发展的政策保障。建议出台鼓励工商资本助推新型农村集体经济发展和促进乡村振兴战略实施的意见，建立起工商资本下乡的引导和风险防范机制。
3.强化新型农村集体经济发展的环境优化机制创新
一方面，创新农村集体经济实现形式机制。坚持多渠道、多类型、多元化创新发展模式，鼓励跨地域、跨行政边界、跨集体的合作与联合，探索“集体经济+其他”“集体经济+非集体经济”的混合所有制实现形式，探索“国有平台公司+联村村民合作社+联合专业合作社”“村民合作社+专业合作社+企业+农户”多种发展模式，促进集体经济连片发展、规模发展。坚持以产业链为载体，探索“基层党建+集体组织+产业链”的村级集体经济实体化运营模式。
另一方面，创新集体经济运行机制。针对农村集体经济组织的性质和法律地位不明确问题，进一步加快推进农村集体产权制度改革，建议借鉴浙江、江苏等省的做法，尽快研究制定村级集体经济组织的地方条例，强化村级集体经济组织的组织名称、认定办法和运行章程等管理，解决好机构代码、银行开户、开票、贷款等方面存在的问题和困难，赋予村民合作社的市场法人资格，明确农村经济组织的市场主体地位，以便村民合作社进入市场运作，开展市场经营。针对经营运行机制上村集体资源、固定资产承包合同不规范、程序不合法、收支账目不明晰等问题，着力建立以市场为导向的经营灵活、管理有效、运行稳健的集体经济发展新机制。严格执行村财乡管制度，建立健全村民合作社财务公开、重大经营活动信息披露制度，推进村民委员会事务与集体经济事务分离，建构农村集体经济投资经营项目审批、风险评估预警机制、经营风险有效防范和及时化解机制。积极开展村级集体经济经营风险防范自查自纠，逐个项目制定防范措施，规范村级集体经济组织经营行为，有效防范和及时化解经营风险。 此外，还应创新集体经济组织管理机制。针对集体经济组织中管理混乱、不规范、财务不清等现象，有效对接市场，引入现代企业管理理念，明确由当地农业农村工作部门牵头，财政、国土、水利、林业等部门配合，建立清产核资工作队伍，健全村集体经济监督管理机制，深入开展农村集体资产清查核实、清理规范农村集体经济合同、规范农村集体经济组织登记赋码、农村产权流转交易市场体系建设等专项行动，建立完善集体经济组织财务管理、会计核算、村财乡管、依法公开、监察审计等制度，完善“三资”管理，确保集体资产的安全完整、保值增值。
4.强化新型农村集体经济发展的工作推进机制创新
一方面，进一步加强发展壮大新型农村集体经济工作的领导，创新发展新型农村集体经济工作机制。建立市级为责任主体、县区为实施主体、乡镇为具体落实主体的领导机制和工作机制，建立扶持发展壮大新型农村集体经济联席会议制度，形成党委统一领导，组织、财政、农业农村部门统筹推进，乡镇和村屯具体落实的工作格局。从严压实工作责任，落实好各级主体责任，全面推进深化“民事联解”工作法，推进“整合资源，项目下放”工作。在发展政策落实机制创新上，始终坚持走高质量发展之路，聚焦发展壮大农村集体经济工作的目标任务、重点环节、突出问题，精准发力施策，提高集体经济政策执行力、落实力，让发展集体经济的政策落地生根。建立创新试点村建设统筹推进机制，大力推动相关职能部门进一步落实落细相关政策措施、加强政策衔接配套，形成更具完备性、更具操作性的政策体系，以便市县参考并组织实施。加强对各县区、乡镇、村屯的业务指导，强化先进典型村民合作社的指导与扶持，强化试点村产业发展工作，大力培育一批村民合作社示范社和集体经济明星村，充分发挥“寿城党建+鄉村振兴”党建示范带引领作用。
另一方面，进一步严格考核督查。强化对发展农村集体经济工作的调研指导、管理和监督，发挥督查考核“指挥棒”作用，有序推进发展壮大新型农村集体经济的政策落实，加强对各项工作落地、扶持资金项目的监督检查和成果验收，总结推广先进经验做法，及时纠正资金使用、工作推进中的各种问题。对工作不力、出现严重问题的坚决取消扶持资格，严格按照有关规定问责追责。建立经验成效和困难问题反馈机制，定期收集各地各有关单位发展壮大村级集体经济工作成功经验和难点问题，提出具体解决办法或给予指导意见。建立各县区、乡镇党委政府向市委组织部、财政局、农业农村工作局报送关于“加强农村基层党组织建设、发展壮大新型农村集体经济、推进乡村振兴战略实施”为主题内容的年度总结报告制度，确保各项工作的落实。
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Realistic Difficulties and Mechanism Innovation of Developing New Rural Collective Economy
——Based on the Thinking of Hezhou City，Guangxi Zhuang Autonomous Region
Gong Chen
Abstract：To innovate the new rural collective economic development mechanism is an important practical task to promote the implementation of rural revitalization strategy，the decisive victory in building a well-off society in an all-round way and the realization of modernization of rural governance.Through the use of system analysis and institutional analysis，it is found that the development of new rural collective economy in Hezhou City is confronted with some prominentproblems，such as cognitive confusion，capacity confusion and effectiveness dilemma，etc.It is supposed to actively explore targeted mechanism innovation，focus on strengthening mechanisms such as the realization of principal role，the concentration of development elements，the optimization of development environment and the promotion of development work，and comprehensively implement policies tomake the new rural collective economy bigger and stronger，so that the village-level collective benefits become a strong impetus for the in-depth implementation of rural revitalization strategy.
Key words：new rural collective economy;development dilemma;mechanism innovation