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战国后期，西南地区秦、楚、蜀三国势均角力，秦国借蜀王攻苴的有利时机，出兵相继攻灭蜀、巴、苴等国，意图与楚争霸。为了实现对巴蜀地区的直接统治，秦人立蜀侯为傀儡，是为政治改造；筑造成都城，是为军事改造；普及小篆体，是为文化改造等等，而延续时间最长、波及范围最广、对后世历代政权影响最大的则是以“秦民实边”为主要方式的经济改造，该政策可以看作是后世羁縻政策甚至土司制度的历史先驱。