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摘要 五保老人是当前农村最特殊、最困难的群体，对他们的救济是我国社会保障事业的重要内容。五保，其供养工作是保障困难人群基本权益、促进社会和谐的重要机制之一，是建设和谐社会的需要。对湖南部分农村的调研发现：五保老人物质供应不足、其他社会权利受到漠视，具有“孤、老、病、贫、弱”等脆弱性特质。必须把对五保老人的社会保护提升到人权保障的层次，由政府承担第一责任人义务，通过构建完善的五保老人供养制度体系确保他们晚年的和谐生活，并在保障物质需求的基础上扩充和保护其他社会权利。
关键词 五保；脆弱性；和谐社会
中图分类号 F323.89 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0138-05
五保老人是当前农村最特殊、最困难的群体，如何解决这部分人的养老问题，关系到党和政府在农村工作中的形象，关系到农村和谐社会的构建。早在农业合作化时期，我国就建立了农村五保供养制度，坚持对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人在衣、食、住、医、葬（教）等方面给予保障，简称五保。随着社会经济的进步，我国农村五保救济事业有了长足发展，1994年和2006年，国务院陆续颁布和修改了《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》），再次明确规定对于五保对象，应实施以下保障内容：①供给粮油和燃料；②供给服装、被褥等用品和零用钱；③提供符合基本居住条件的住房；④提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；⑤办理丧葬事宜。把农村五保养老的工作正式纳入规范化、制度化和法制化轨道，为五保老人的老年生活特别是物质生活提供法制保障。但是，随着农村经济体制、生产管理方式的变化，特别是基层财政收入结构的变化，五保老人的供养工作面临着许多新问题和新困难。
据初步统计，全国农村五保对象有570多万人，现在已经纳入到五保供养的有320多万人，占应保人员的56.14%［1］。五保老人，由于在社会变迁过程中丧失劳动力优势、缺乏收入积累、难以利用公共设施等因素，往往处于社会底层和边缘。加之缺失正常家庭应有的成员结构，在无子无女事实面前，老年生活更加具有不确定性。
1 做好五保老人养老工作的现实意义
1.1 做好五保老人的社会保护工作是和谐社会的重要内容
党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题决定》，指出要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，前提是维护和实现社会公平与正义、促使经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。社会保障制度是社会主义和谐社会的重要内容，构建社会主义和谐社会的过程同时也应是建立健全社会保障制度的过程。［2］五保养老制度能够保证五保老人的公平待遇，消除五保老人的不安全感，起到社会平衡的作用，真正保障他们共享生存权和社会权，实现人与人之间和人与社会之间的和谐。
1.2 做好五保老人的社会保护工作是建设小康社会的重要议题
全面实现小康社会目标的重点和关键在农村，尽快解决农村贫困人口的温饱问题，使他们过上小康生活，是我国全面建设小康社会的题中应有之义。由于受自然条件、自身能力等因素掣肘，五保老人群体具有很大的脆弱性，生活在孤苦伶仃的贫困状态。这些问题都是我国农村反贫困实践中的重大问题，对促进我国全面建设小康社会都具有重要的意义。如果无法保障五保老人这一数量巨大的群体的基本生活，那么小康社会的目标就不能完全实现，就会破坏小康社会的完整性，与社会主义本质属性相违背。
1.3 后农业税时代应对老龄化的切实要求我国人口老龄化与先期进入人口老年型的国家相比，具有老龄化发展快、老年人口数量大、地区不平衡、超前于社会经济发展等特点。老年人对经济供养和精神文化等方面需求的日益增长，必将给国家的经济建设和社会发展带来巨大挑战。解决老龄问题，满足老年人不断增长的物质文化需要，实现老龄事业与经济社会协调发展，促进社会公平和稳定是社会主义现代化建设一项重要而紧迫的战略任务。［3］据统计，目前全国范围内仅有4%左右的农村老年人获得了“五保供养”资格。
税费改革以前，对“五保老人”的供养主要建立在乡镇三提五统的基础之上；免除农业税以前，供养主要来源于农业税，取消农业税以后，供养资源如何对口转嫁移交成为一个继续解决的问题。以供粮为例，免除农业税前主要是乡镇通过减免村组农业税的方式鼓励村组联户供应农村五保户的基本口粮，免税后这种供粮方式的基础受到直接的冲击，进而使五保口粮的供应问题即刻在免税后凸显出来。
为了全面了解“五保”老人的现状，笔者组成调查组，于2005年8月就五保户的生存状况等问题，深入到湖南省长沙、株洲、湘潭三市进行实地调研。
2 调研的基本情况
本调查将研究目标确立为：以湖南省长沙、株洲、湘潭地区为样本，调研了解该地五保老人的生活现状、五保养老的需求与社会保护现状，重点调查研究五保老人的生存特质，总结免税后三地现行五保老人保障的现状，提出五保老人社会保护的基本建议。
调查选择湘潭县、株洲县和天元区、望城县等三县一区，共10个乡镇，200村（组）；共调查老龄村民（60岁以及以上）473位，其中普通农村老龄居民192位，五保老人281位（其中集中供养“五保”老人116位和分散养老五保老人165位）。五保老人占调查样本比例为59.40%，集中供养五保老人和分散养老五保老人在所有被调查的“五保”老人中分别占41.28%、58.72%。
调查样本的选择采取随机抽样的形式，即先行确定好四个具有代表性的地区，然后随机选择辖区内的200个村组以及村组所属乡镇的驻地敬老院，对村组内和敬老院的所有五保老人进行排查式问卷调查和访谈，这样保证了问卷的真实有效性和访谈的深度性。
本项目综合运用调查法、问卷法、访谈法、个案分析法、文献检索法、综合法、归纳法、演绎法对“农村五保老人脆弱性”这一课题进行全方位研究。
3 不和谐：农村五保老人晚年生活的真实写照
3.1 物质生活不和谐：行政法规意义中的政府失责
我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”是五保老人依法获得社会救济的宪法依据。如若说宪法在五保供养的工作中没有明确责任主体，那么《条例》则以行政法规的方式明确了供养责任，成为解决农村五保供养问题的政策依据。《条例》第五条则明确规定：国务院民政部门主管全国五保供养工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的五保供养工作。五保供养的责任主体自此具体化、明确化。但是就实际调研情况来看，五保老人的晚年生活并不见得得到了应有的保障，也就从侧面反映了政府责任的缺失。按照《条例》所规定的保障内容，调查分别将现实情况中五保老人的“衣食住医葬”保障情况反映如下本文引用数据如无特殊说明均出自吴晓林、牛磊撰写的调查报告《“长株潭”地区农村五保户养老现状的调查与研究报告（2006年）》。：
关键词 五保；脆弱性；和谐社会
中图分类号 F323.89 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0138-05
五保老人是当前农村最特殊、最困难的群体，如何解决这部分人的养老问题，关系到党和政府在农村工作中的形象，关系到农村和谐社会的构建。早在农业合作化时期，我国就建立了农村五保供养制度，坚持对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人在衣、食、住、医、葬（教）等方面给予保障，简称五保。随着社会经济的进步，我国农村五保救济事业有了长足发展，1994年和2006年，国务院陆续颁布和修改了《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》），再次明确规定对于五保对象，应实施以下保障内容：①供给粮油和燃料；②供给服装、被褥等用品和零用钱；③提供符合基本居住条件的住房；④提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；⑤办理丧葬事宜。把农村五保养老的工作正式纳入规范化、制度化和法制化轨道，为五保老人的老年生活特别是物质生活提供法制保障。但是，随着农村经济体制、生产管理方式的变化，特别是基层财政收入结构的变化，五保老人的供养工作面临着许多新问题和新困难。
据初步统计，全国农村五保对象有570多万人，现在已经纳入到五保供养的有320多万人，占应保人员的56.14%［1］。五保老人，由于在社会变迁过程中丧失劳动力优势、缺乏收入积累、难以利用公共设施等因素，往往处于社会底层和边缘。加之缺失正常家庭应有的成员结构，在无子无女事实面前，老年生活更加具有不确定性。
1 做好五保老人养老工作的现实意义
1.1 做好五保老人的社会保护工作是和谐社会的重要内容
党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题决定》，指出要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，前提是维护和实现社会公平与正义、促使经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。社会保障制度是社会主义和谐社会的重要内容，构建社会主义和谐社会的过程同时也应是建立健全社会保障制度的过程。［2］五保养老制度能够保证五保老人的公平待遇，消除五保老人的不安全感，起到社会平衡的作用，真正保障他们共享生存权和社会权，实现人与人之间和人与社会之间的和谐。
1.2 做好五保老人的社会保护工作是建设小康社会的重要议题
全面实现小康社会目标的重点和关键在农村，尽快解决农村贫困人口的温饱问题，使他们过上小康生活，是我国全面建设小康社会的题中应有之义。由于受自然条件、自身能力等因素掣肘，五保老人群体具有很大的脆弱性，生活在孤苦伶仃的贫困状态。这些问题都是我国农村反贫困实践中的重大问题，对促进我国全面建设小康社会都具有重要的意义。如果无法保障五保老人这一数量巨大的群体的基本生活，那么小康社会的目标就不能完全实现，就会破坏小康社会的完整性，与社会主义本质属性相违背。
1.3 后农业税时代应对老龄化的切实要求我国人口老龄化与先期进入人口老年型的国家相比，具有老龄化发展快、老年人口数量大、地区不平衡、超前于社会经济发展等特点。老年人对经济供养和精神文化等方面需求的日益增长，必将给国家的经济建设和社会发展带来巨大挑战。解决老龄问题，满足老年人不断增长的物质文化需要，实现老龄事业与经济社会协调发展，促进社会公平和稳定是社会主义现代化建设一项重要而紧迫的战略任务。［3］据统计，目前全国范围内仅有4%左右的农村老年人获得了“五保供养”资格。
税费改革以前，对“五保老人”的供养主要建立在乡镇三提五统的基础之上；免除农业税以前，供养主要来源于农业税，取消农业税以后，供养资源如何对口转嫁移交成为一个继续解决的问题。以供粮为例，免除农业税前主要是乡镇通过减免村组农业税的方式鼓励村组联户供应农村五保户的基本口粮，免税后这种供粮方式的基础受到直接的冲击，进而使五保口粮的供应问题即刻在免税后凸显出来。
为了全面了解“五保”老人的现状，笔者组成调查组，于2005年8月就五保户的生存状况等问题，深入到湖南省长沙、株洲、湘潭三市进行实地调研。
2 调研的基本情况
本调查将研究目标确立为：以湖南省长沙、株洲、湘潭地区为样本，调研了解该地五保老人的生活现状、五保养老的需求与社会保护现状，重点调查研究五保老人的生存特质，总结免税后三地现行五保老人保障的现状，提出五保老人社会保护的基本建议。
调查选择湘潭县、株洲县和天元区、望城县等三县一区，共10个乡镇，200村（组）；共调查老龄村民（60岁以及以上）473位，其中普通农村老龄居民192位，五保老人281位（其中集中供养“五保”老人116位和分散养老五保老人165位）。五保老人占调查样本比例为59.40%，集中供养五保老人和分散养老五保老人在所有被调查的“五保”老人中分别占41.28%、58.72%。
调查样本的选择采取随机抽样的形式，即先行确定好四个具有代表性的地区，然后随机选择辖区内的200个村组以及村组所属乡镇的驻地敬老院，对村组内和敬老院的所有五保老人进行排查式问卷调查和访谈，这样保证了问卷的真实有效性和访谈的深度性。
本项目综合运用调查法、问卷法、访谈法、个案分析法、文献检索法、综合法、归纳法、演绎法对“农村五保老人脆弱性”这一课题进行全方位研究。
3 不和谐：农村五保老人晚年生活的真实写照
3.1 物质生活不和谐：行政法规意义中的政府失责
我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”是五保老人依法获得社会救济的宪法依据。如若说宪法在五保供养的工作中没有明确责任主体，那么《条例》则以行政法规的方式明确了供养责任，成为解决农村五保供养问题的政策依据。《条例》第五条则明确规定：国务院民政部门主管全国五保供养工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的五保供养工作。五保供养的责任主体自此具体化、明确化。但是就实际调研情况来看，五保老人的晚年生活并不见得得到了应有的保障，也就从侧面反映了政府责任的缺失。按照《条例》所规定的保障内容，调查分别将现实情况中五保老人的“衣食住医葬”保障情况反映如下本文引用数据如无特殊说明均出自吴晓林、牛磊撰写的调查报告《“长株潭”地区农村五保户养老现状的调查与研究报告（2006年）》。：