行政惯例是行政机关实施的行政行为,也是一种不成文法规范。在行政诉讼活动中,行政法律关系主体和法院适用行政惯例的案例并不少见。通过研读司法裁判文书,发现行政惯例在司法适用中呈现出较为明显的特征,主要表现为法院适用行政惯例的积极性更高;司法参与主体适用行政惯例时,有的将行政惯例作为事实证据来适用,有的将行政惯例作为规则来适用;行政惯例以行政程序性内容为主导,这些都集中反映了法院和行政法律关系主体对行政惯例的认识。然而,司法参与主体在适用行政惯例时,常常出现举证责任分配不明确、识别标准不统一导致适用结果存在偏差,缺乏识别论证以致裁判说理显得非常单薄的困境。因此,为了完善行政惯例的识别发展,有必要以问题为导向,从举证责任分配、统识别标准和裁判说理三个方面的进行完善,有助于行政惯例的规范化发展。本文在结构上分为四部分,各部分研究内容如下:第一部分,行政惯例的概述。从分析惯例与习惯、行政惯例与行政先例法两个角度介绍行政惯例的内涵;梳理现有的识别标准,整理出相同和不同的识别标准;最后比较分析行政惯例与民事习惯,初步强化对行政惯例的认识。第二部分,梳理行政惯例的司法适用现状。首先是在法院适用层级和涉及到的领域两方面整体介绍案例样本情况;其次在梳理案例中归纳出行政惯例在司法适用中的特征主要有三个方面:法院适用行政惯例的积极性更高、行政惯例呈现事实和规则两种属性、行政惯例以行政程序性内容为主;接着对三个特征逐一展开分析。第三部分,归纳出行政惯例主要存在三项识别问题:举证责任分配不明确、识别标准不统一、缺乏充分的识别论证。在分析上述三个问题时,列举和分析具有代表意义的司法裁判案例作为佐证,同时采用案例对比的方式分析三个主要问题的具体表现。第四部分,完善行政惯例的建议。首先是明确举证责任分配,原则上由行政机关承担举证责任,例外情况由行政相对人承担举证责任;其次是统一识别标准,并进一步细化识别方法;最后是强化裁判说理,体现行政惯例司法适用的公正性。