随着市场化改革的深入,市场机制日益成为优化配置所有经济资源的基本方式,土地要素同样需要优化配置及合理使用。城市土地制度的市场化改革大大提高了土地的利用效率。但是因为根植于建国以来长期的计划经济体制,政府仍频繁使用行政手段来干预经济发展,住宅用地价格和工业用地价格冰火两重天的现状已经引起了社会各界的高度关注。中央多次提出调控措施仍难以扭转这一现状,长此以往发展下去,将对我国土地市场的健康运行产生不利的影响。本文借鉴官员晋升激励的分析思路,在唯GDP至上的晋升锦标赛中,地方政府在财政预算约束下迫切需要实现资金开源,土地要素在帮助地方政府参与经济竞争中起到其他要素难以替代的作用:首先,考虑到房地产业及其关联效应在促进GDP增长、增加地方财政收入、缓解就业压力的支柱作用与地方政府的需求不谋而合,地方政府倾向于选择“住宅用地低供应、高价格”、“公共品资本化”等手段培育房地产市场;其次,在我国目前增长主要靠投资拉动的经济体中,压低工业用地价格以求在引资竞争中获得优势成为地方政府的理性选择。综上,土地价格扭曲实质上是晋升激励下地方政府土地出让行为扭曲的产物。基于上述理论分析,并用全国党代会周期来反映地方官员面临的晋升激励,利用2008-2016年我国284个地级市的面板数据对土地出让价格剪刀差政治周期性的作用机理进行了实证检验。实证检验结果表明伴随全国党代会的召开,土地出让价格剪刀差呈现出政治周期性,具体来说,上次党代会召开初期,政治确定性较强,地方政府干预土地配置的价格扭曲程度越大,以便积累政绩资本增加晋升筹码;但下届党代会召开之前,政治不确定性增强,官员出于“维稳”的考虑,往往会审慎使用扭曲土地价格的出让策略。进一步考虑土地出让价格剪刀差的区域异质性,发现副省级城市的土地出让价格剪刀差表现出一种新的形态,即地方政府官员的晋升激励对土地出让价格的扭曲程度产生了负向影响,而普通城市的土地出让价格剪刀差仍然非常显著,这可能源于两者发展战略、产业结构及财税状况等的差异。我们的分析还表明,地区禀赋越好的城市其土地出让价格剪刀差越大,而欠发达地区一方面无力开展与发达地区的投资竞争,另一方面利用住宅用地补贴工业用地的余地较小,即便采用扭曲土地出让价格的方式来配置土地资源也难以在区域间地方政府竞争中获胜。上述土地出让策略实质上是地方政府在特定制度结构下的理性选择。所以想要改变地方政府的机会主义行为,必须先扭转当前地方政府官员所面临的激励机制,这才是地方政府转变公共服务职能的关键。