背景人口流动会增加疾病传播的可能性,然而目前我国基于户籍登记系统的城市防疫网络对于流动人口的管理仍然难以较好地适应。尤其我国流动人口多来自于贫困地区,在城市从事相对特殊的行业,生活与工作环境的卫生环境均比较差,更加容易造成疾病的传播。该人群中传染病疫情的发生在损害其自身健康的同时,也必然将影响流入地的卫生水平和社会经济发展。无论从保护流动人口健康、提高劳动者素质的角度出发,还是出于保护流入地公共卫生安全,促进社会和谐的层面的考虑,加强流动人口的传染病预防控制,都是当前卫生系统的重要工作内容。目的本研究旨在从政策和制度建设的角度分析当前北京市流动人口传染病预防控制现状,探讨流动人口传染病管理中存在的问题,研讨改进北京的流动人口传染病管理工作的对策,力求为政府开展流动人口传染病预防控制工作提供政策依据。方法1、运用问卷调查、个人深入访谈和专题小组访谈、文献归纳、情境分析等方法,分析北京市城市流动人口传染病管理现状;2、利用问卷调查、对比分析、价值分析、情境分析等方法了解北京流动人口传染病流行概况、管理难点,以及传染病管理政策的执行和资源配置情况;3、利用文献归纳、价值分析、情境分析等方法提出改进流动人口公共卫生管理与服务政策的基本目标,以及改进北京市流动人口传染病管理政策的建议。结果1、流动人口传染病预防控制管理的难点(1)流动人口的公共卫生外环境较差流动人口以从事劳动密集型行业和服务性行业为主,工作环境中健康危险因素多,生活居住条件较差;在经济上收入水平较低,多数人均停留在满足生理需求阶段;在社会保障上,多数人医疗保障缺失,抵御疾病风险能力脆弱。上述特征造成了其所处的公共卫生外环境较差,成为传染病发病的高危人群。(2)流动人口的公共卫生服务可及性不高由于现行卫生服务体制的局限性,城市公共卫生服务在流动人口中的覆盖面不高。同时,在种种条件的限制下,流动人口对于城市公共卫生服务的认知水平也相对较低,主动利用城市公共卫生服务的意识还有待增强。流动人口多来自经济不发达、卫生事业水平低下的地区,到达城市后他们一方面接触到众多的传染病危险因素,另一方面脱离了原有的社会网络和保障机制,同时又游离在城市卫生服务体制之外。这三者共同构成了流动人口传染病预防控制困难的深层作用机制。2、北京市流人口传染病管理的现状(1)流动人口传染病管理政策的变迁自1999年至今,北京市流动人口传染病防疫管理政策变迁历经了规范起步阶段、控制调整阶段及管理向服务转化阶段这三个时期。总体上,政策体系在逐步完善。但现行政策多局限在微观的技术操作层面,缺乏一个具有整体性、战略性的政策目标来统领,因而表现为流动人口传染病管理的“项目带动”模式,仍然难以从根本上、更有效果地控制流动人口的传染病发病。(2)流动人口传染病管理的主体结构流动人口传染病管理的主体中政府处于中心控制地位,但政府部门中又可划分为指挥协调、部门管理和支持协助三类政策主体,他们之间的相互关系具有多元、分割;相互依赖、相互调整;建立共识、合作与互动等三种基本特性;这些特性导致了流动人口的传染病管理中沟通和协作成为关键的环节。3、流动人口传染病管理的政策执行和资源配置情况(1)流动人口传染病管理的政策执行情况本市传染病管理政策实施内容主要包括疫情监测、免疫接种、健康教育、传染病相关监督检查、疫情报告与传染病隔离治疗等五个方面。与流动人口传染病管理直接和间接相关的政府主体达26个部门,部门间的平行沟通协调方式包括联合行文、信息通报、联席会议及联合执法(检查),但这四种协作形式均为相关部门的临时性协调方式,随意性强,缺乏正常的监督和明确的考核标准,信息沟通的效果不好。(2)流动人口传染病管理的资源配置情况目前的卫生防疫人力资源的配置主要以辖区内户籍人口数量为依据,流动人口传染病管理人力数量存在着“绝对不足”和“相对不足”(即地域配置不合理)的双重短缺现象。在经费上,开展流动人口传染病管理的相应业务经费缺乏必要的财政支持,大部分卫生防疫机构和相关部门(如社区居委会、地段医院保健科)以自筹方式解决,但自筹资金数额有限,导致项目和服务的覆盖面低。从政府角度,市、区两级财政在流动人口传染病防控经费支出上存在责任划分不清问题,尤其市级财政同时存在“缺位”和“越位”的问题。(3)流动人口传染病管理的基础性资源情况除了人财物资源,流动人口传染病管理工作离不开更为基础性的工作平台。但目前卫生防疫机构缺乏流动人口底数及包含人口学特征、社会经济特征的信息资料,疫情登记系统无法准确区分流动人口与常住人口,现有暂住登记制度流于形式,原有的管理职能正在失去效力,最终导致流动人口的信息缺失,开展传染病管理工作无据可依。结论1、确立流动人口公共卫生管理的基本目标按照卫生服务公平和可及的基本原则,现阶段可初步确立流动人口公共卫生管理的基本目标为:提高卫生服务在公平性;改善卫生系统对流动人口正当期望的反应性,使大多数城市流动人口获得良好的健康水平。2、明确流动人口传染病管理的主体职责和分工调整涉及流动人口传染病管理的相关部门分工与协作关系,明确各自职责,建议从以下角度着手:(1)流动人口管理委员会作为全面统筹流动人口的管理与服务的机构,需要明确其在流动人口防疫管理过程中应发挥的协调职责;(2)建立沟通问责制度,对与传染病管理相关的各行政部门应履行的协作沟通职能进行问责;(3)建立卫生部门与其他部门“一对一”的双向通报和“一对多、多对多”的多向通报方式,使卫生部门及时掌握与传染病防控相关的周边信息。3、优化流动人口传染病管理的资源配置通过增加投入、调整存量、优化结构的方式,优化流动人口传染病管理的资源配置,具体建议包括:(1)理顺财政资金支付途径,除了目前的一般均衡性拨款、税收返还外,应重点增加市级财政对于区县用于流动人口传染病防控管理的专项拨款;(2)改进当前防疫经费的投入预算方式,采用以结果为导向的绩效预算方式;(3)适度增加卫生防疫机构以及相关协作部门(如社区卫生服务机构、街道办事处)的防保人员编制,或通过聘任制的方式增加人力配置;(4)增加流动人口医疗救助资源,为流动人口提供甲类和部分乙类传染病的医疗救助服务;(5)针对具体问题,如集中用工单位和个人逃避卫生防疫机构病原学检测、疫情报告不准确、不及时的情况,制定完善强制性卫生监督法制规范。4、完善流动人口传染病管理的基础性设施或制度建设流动人口信息系统是进行传染病管理的重要基础,需要从如下三方面加以完善:(1)使流动人口暂住登记证(暂住证)承载服务功能;(2)实现公安、民政、劳动、卫生等各职能部门流动人口信息资源共享;(3)改进传染病疫情监测系统,如区分常住/非常住人口等。