国资国企在我国政治、经济与社会生活中具有特殊的地位,这也决定了国资国企改革的制度设计和政策制定属于公共政策研究的重要领域。产权改革是我国国资国企必须直面的核心问题,关于国资国企改革公共政策的制定应该以现代企业产权发展趋势为重要依据。从产权结构来讲,在经历了古典企业阶段的业主制和近代股份制企业的“两权分离”(所有权与经营权相分离)后,现代股份制企业的产权结构则以“三权分离”(资本所有权、资本经营权与企业经营权相分离)为主要特征,其主要背景就是资本经营的专业化。在十八届三中全会关于国资国企改革的战略部署中,管资本改革处于核心地位,其建立的国资委、国有资本投资公司或运营公司、国有企业的三层架构实际上遵循的正是现代企业“三权分离”的产权结构。但是本文对上海市以及上海市Z区国资国企改革的政策对比分析表明,地方推进国资国企改革的政策主要还是在传统的“两权分离”的架构下进行,具有明显的过渡性,这可能是导致目前地方国资国企改革分类改革不彻底、管资本改革不全面、现代企业制度改革不到位和混合所有制改革不理想的重要原因。本文进一步通过案例研究发现,虽然从Z区国资国企改革政策来说,Z区J集团的改革仍处于“两权分离”的产权结构下并面临多重困境,但J集团对下属子公司的改革却是对“三权分离”产权结构进行的有益探索,并初步取得了预期的改革效果。因此,本文认为,国资国企改革政策在顶层设计上应按照“三权分离”的产权结构,重构“国资委——集团公司——二级企业”模式的国资经营框架。以有效行使资本所有权推进国资委职能转变;以有效行使资本经营权推进集团公司功能转变;以有效行使企业经营权推进二级公司治理转变。此外,本文还认为,在选择了“三权分离”这一总体的产权结构后,关于国资国企改革的公共政策要围绕“三权分离”结构下的各类委托代理问题作进一步研究,努力保证“三权分离”产权结构的正常运行。