传统的行政法学关注焦点在于行政许可的权利与义务属性,但对于行政许可设定的属性却鲜有涉及讨论。行政许可设定意味着国家对公民个人或企业在某一领域的行为自由设立了有条件的禁止,公民个人或企业只有经过行政机关的事先批准方可从事某类行为活动。什么事项可以设定行政许可,什么事项不应当设定行政许可是行政许可实施的先决问题。《行政许可法》较侧重于行政许可设定的合法性控制,而对于行政许可设定的正当性问题关注不足。行政许可设定的正当性包括目的正当性和手段正当性。从立法与行政的角度来看,行政许可设定是国家规制私人行为而选择使用的一种政策工具。在选择是否设定行政许可时,应当首先考虑政府规制的公益性目标以及是否存在正当性理由。只有存在公益性目标及正当性理由时,政府才能对私人行为自由进行规制。政府规制意味着政府可以对私人行为进行事前的监督干预,这并不能等同于行政许可设定。政府的事前监督干预有多种政策工具可供选择,其中主要包括禁止、行政许可设定、信息规制、标准制定等。在这些政策工具中,行政许可设定属于国家对公民或企业的行为自由干预程度较为严厉的一种政策工具。行政许可设定应当符合手段正当性,应当遵循比例原则。一方面,政府选择的政策工具应当以公益性目的为导向,即政府干预是为了达成什么公益性目的,依此选择不同的政策工具,否则即有违妥当性原则;另一方面,从工具属性上来看,行政许可设定是政府规制的一个重要的政策工具,在考虑行政许可设定时,立法者及行政机关应当遵循必要性原则,在有效达成目的的同时,应当优先选择适用其他侵害性较小的政策工具。即使需要采取行政许可设定这一政策工具时,立法者及行政机关也应当对行政许可设定进行成本效益分析,只有在行政许可设定的成本小于其收益时,方可选择行政许可设定,否则即违反了比例性原则。