1997年9月,巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中指出,建立快速而有序的银行市场退出机制是构建有效金融体系必不可少的一部分。为了顺应国际银行业发展趋势,并结合中国金融业发展进程,2005年国务院在《关于深化经济体制改革的意见》中提出,要建立健全金融机构市场退出(破产)机制。此后不久,中国银监会全面启动《银行业金融机构破产条例》的起草工作。目前,草案起草工作已经基本完成。但遗憾的是,在问题银行救助方面,草案除规定了接管、重整程序以外,对其他救助措施并未涉及,尤其对公共资金救助只字未提。立法现状表明,中国对问题银行公共资金救助的重视远远不及银行破产。问题银行的破产与救助应当是一对“孪生兄弟”,问题银行救助法律制度应当与问题银行破产法律制度配套实施。普通企业破产可以没有救助法律制度,但是,银行区别于普通企业的特殊性决定了在系统性风险的威胁下,制定了银行破产法律制度,就绝对不能不制定银行救助法律制度,尤其是在救助中起到关键作用的公共资金救助法律制度。在问题银行的所有救助方式中,公共资金救助之所以重要,原因不仅在于动用公共资金救助问题银行最为有效,更重要的是,在救助问题银行的过程中,几乎所有争议的问题全部与公共资金救助有关。也就是说,问题银行救助只要一旦涉及到动用公共资金,争议的问题就全部显现。这些问题包括：其一,救助可能引发更大的道德风险；其二,金融风险货币化导致通货膨胀；其三,金融风险财政化导致财政赤字；其四,纳税人的合法权益难以保障。深入研究问题银行公共资金救助法律制度具有重要的理论意义与现实意义。在理论上,它有助于弥补银行破产理论中长期被忽视的银行救助理论；在实践中,它能够集中解决与问题银行救助相关的一系列争议,使问题银行公共资金救助在具备合法性的同时,更具合理性。公共资金救助法律制度的构建以公共资金救助行为的法律性质和立法模式的研究为理论前提。前者决定公共资金救助的立法理念,后者决定公共资金救助的整体框架结构和具体法律规则的表述方式。公共资金救助法律制度的基本框架可表述为：以中央银行、存款保险机构、财政部各自公共资金救助法律制度为“分散立法”,以救助主体间的权力分配与协调机制为“统一立法”,法律规则的表述由“具体规定性”与“抽象规定性”相结合,“权力约束”由程序控制与实体控制相结合的问题银行公共资金救助体系。对公共资金救助法律制度“分散立法”的研究以救助主体为主线,分别研究中央银行、存款保险机构和财政部的公共资金救助法律制度,各法律制度旨在调整各自救助主体公共资金救助权力的行使。在公共资金救助过程中,中央银行以“系统性风险”为救助标准,通过最后贷款的方式为问题银行提供公共资金救助,是预防银行破产的“第一道屏障”；存款保险机构接管“缺乏清偿性”的问题银行,以“成本最小化”为基本原则、以“系统性风险例外”为救助标准,通过营业银行援助的方式为问题银行提供公共资金救助,充当预防银行破产的“第二道屏障”；财政部以维护经济运行稳定为职责,以“成本可回收”为基本原则、以“纳税人权益保护”为理念,恪守救助的“最后手段性”,通过购买股权和问题资产收购的方式为问题银行提供公共资金救助,构成预防银行破产的“最后一道屏障”。公共资金救助法律制度“统一立法”的研究以救助主体间的权力分配与协调机制为内容,通过制定《问题银行公共资金救助权力分配与协调法》,旨在整合各救助主体的公共资金救助法律制度,使公共资金救助“体系化”,实现公共资金救助效用的最大化。中国应汲取美国公共资金救助立法与实践的成功经验,建立以银行业监督管理委员会为信息发布中心,中国人民银行、存款保险机构、财政部为救助主体,相互之间分工明确、协调配合的问题银行公共资金救助体系。