中国古代历来以严密的层级制管理国家，根据正式规章制度记载，基层州县分等的历史可追溯至秦汉时期，并且与主政官员的品级、薪俸密切相关。但在正式制度中仅有对州县分等的记载，对高层政区（元以后的省）的层级划分缺乏专门的研究。本文试图填补这一研究空白，并将政区分等制度扩展到对国家治理逻辑的思考上。高层政区作为联系中央与地方的关键环节，对地方治理与央地信息沟通都具有不可替代的作用。通过对高层政区分等的研究，本文回答了三个有关帝国治理的重要问题:第一，高层政区是否存在潜在或隐性的分等或分层？第二，影响高层政区分等的因素为何？从中可以看出统治者的何种治理目标偏好？第三，影响分等的因素对官员仕途发展有何影响？分层中体现出的有效分工结构为何？　　本文以清代中前期作为主要考察时点，有清一代是中国古代帝制的最后一个朝代，是传统社会经济、封建官僚制度发展的顶峰，建国后新政府在政府层级、治理结构、社会文化等方面均大量继承了清代与民国的传统，清代的制度安排对当代国家治理具有较大的参考价值和借鉴意义。清代的最高一级地方政府为省级，内陆中原地区分为十八直省，其主官为总督与巡抚，简称督抚。尽管清代省区并没有明确制度化的等级划分，但各省在政治、经济、文化各方面差异巨大。本文的主要研究思路是通过观察清代各省主官——总督与巡抚——的特质来研究省区的潜在分等，考察在省一级，是否存在跟州县等低层政区类似的分等制度。进一步地，本文研究了影响省区分等的地区特质，并分析了从中体现出的统治者对国家治理目标选择的偏向问题。基于对总督与巡抚的分别考察，本文指出看似权责不清的督抚关系实则具有潜在的职责分工，从经验结果上反驳了传统学者认为督抚职责不分的观点。　　本文的研究意义主要有以下三个方面。一是将中国古代社会一直存在的州县分等制度扩展到高层政区，反驳了所谓高层政区无分等的观点。二是厘清对权威国家治理目标的辩争，集权体制下统治者通常有两类目标，即国家财税收入最大化和统治风险最小化，由对以上两类目标的偏重可以衍生出不同的理论框架——以岁入最大化为首要目标的“效率论”以及以统治稳定为首要目标的“风险论”。本文对影响地区地位等级的因素的有关分析，有助于观察权威国家的治理目标选择问题。三是从影响督抚仕途前景的因素考察督抚分工问题，以往研究认为督抚职责之间存在交叉融合，降低了国家治理效率，本文用经验数据验证了督抚间的职责分工，并分析了二元结构下的国家治理逻辑。并从古今政区分等制度的比较中分析了制度的路径依赖过程，得出对当代国家治理的启示。　　第三章主要利用地区主官地位与地区地位具有一致性的原则，以各省督抚地位推断省区地位，观察是否存在隐性的省区等级制度。清代督抚位于中央与地方之间，为地方的实际最高长官，地位堪比部院，且行政区划、职官设置、职责划分均较稳定。本文搜集整理了清代康熙至道光近两百年间的各省总督、巡抚的个人信息，包括任职年份、姓名、上任时间、卸任时间、民族、上任前职位、卸任后职位或去向等。具体来看，本文主要采用总督与巡抚上任前职位的平均品级度量省区地位，尽管官员在任期间具有相同的职位品级，但其来源则差异巨大，可能来自不同层级（中央或地方）、不同体系（文官或武官）或不同职务。督抚上任前的职位级别表明了皇帝对该职位的重视程度，皇帝对单个官员的拔擢或罢黜或许包含着对官员个人的好恶，但从地区平均的角度来看，一个地区官员系统性地升迁到更高地位，则可能受到来自地方层面的影响。此外，总督与巡抚职位内部的迁转顺序也暗含了不同地区间的地位高低，本文另引入迁转净流入这一变量来度量省区分等现象。　　第四章利用前一章节所得省区地位得分，检证了两类主要地区特质对省区地位的影响，一是经济地位的高低，以钱粮税赋的多寡衡量，二是社会稳定的情况，以城市群众集体行动的次数以及战争起义的次数衡量。根据国家岁入最大化理论，只有拥有足够的财力，才能解决内忧外患、安抚官僚集团和民众，由此统治者会提升财税贡献较多省份的相对地位，另一方面，如果统治者首先考虑的是维持政权稳定，则会提升较不稳定地区主官的相对地位。本章发现，税赋钱粮对督抚等级均有显著的正向影响，但督抚之间又略有分别，对总督而言，税赋对总督地位的提升不及社会不稳定因素对总督地位的提升，对巡抚而言则刚好相反，税赋的影响更为稳定。考虑到总督地位略高于巡抚，说明统治者在考虑统治风险与国家岁入时倾向于以前者为首要因素。用省区迁转净流入做因变量考察这一问题，其结果与之前的模型结果一致。　　第五章以地区因素对督抚仕途前景的影响为切入点，讨论了清代督抚分工的问题。以往学者大多认为清代督抚虽品秩不等，但职务相似，地位相若，彼此并不统属，尽管原则上规定总督重军政，巡抚重民政，但二者之间的界限并非不可逾越。本章在梳理前人研究的基础上，提出督抚职责分厘不清可能由于督抚职位设置交错、督抚个人特质影响以及对相关史料的解读不当造成，从明清督抚起源、同设督抚省份的督抚分工来看，在清中前期这一稳定的时期内，总督与巡抚大体遵照军政与民政进行职权划分，彼此互不干扰。本章以地区特质督抚前景的影响差异来证实二者的职权划分。从地区特质与督抚地位的关系上看，如果某一地区督抚仕途前景出现的系统性偏高与地区某方面的特质相关，极有可能统治者以该方面的地区事务归责于督抚。在实证过程中，以督抚的去向职位得分以及进入军机处的比例来度量督抚仕途前景，实证模型的结果支持了督抚分工的结论，社会不稳定因素对总督前景地位有明显的提升，同时税赋对巡抚前景地位有显著的正向影响。　　第六章接续考察了当代中国省区分等与二元领导结构的情况，发现当代省级领导职位内部也存在稳定的潜在层级，并且与清代督抚相似，书记与省长的情况略有不同。本文认为，当代省区分等与分工结构的主要意义在于有利于干部人事选拔与培养机制。从人事甄选的角度来看，细分层级有利于多次甄别，延长对后备干部的考察期限，减少对官员能力的误判;从人员激励的角度来看，细分层级有利于导向层内竞争，减少竞争者的激励弱化，两者均可提升人事管理的效率，使得官员调动表面上看起来属于平行调迁和异地交流，实际上更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。而从书记与省长的层级差异上看，书记地位较高的省份主要集中在经济发达地区及各区域中心，省长相对书记而言更为扁平化，同时经济发达地区的省长地位相对较高，二者呈现出书记管全局、省长管发展的二元结构。结合之前发现的地区分层，干部在仕途不同阶段锻炼不同的能力，有助于成为具有综合治事能力的精英。　　第七章是本文的结论章节。总结来看，本文共有三个重要的研究发现:第一，高层政区亦存在潜在的分等制度，表现为主官官员品级上的地位差异，与低层政区（如州县）类似，高层政区分等主要受两方面因素的影响，一是地区的经济实力与财政贡献能力，二是地区对国家和社会稳定的重要性。第二，本文通过对影响地区分等因素的分析，部分厘清了权威政体对国家治理目标的选择偏向，从清代的情况来看，在一个较长的稳定时期内，统治者会同时经济发展较好、岁入贡献大的省份和社会稳定问题更突出的省份派遣更高级别的官员前往主政，其中后者又略重于前者，反映了统治者的稳定偏好。第三，对化解政府部门多任务多目标的问题，清代采用总督与巡抚双管齐下治理地方，总督居于巡抚之上，统管地方大政，尤其偏于与社会稳定相关的军事、治安方面，巡抚则长于实际政务，与藩臬二司共同管理民政、财税相关事项，二者既彼此分工，又互相钳制、互相监督，有利于政事开展。这对从分工结构上理解社会发展和稳定具有重要意义。对当代省区层级以及省委书记、省长二元分工的研究结果基本与清代一致，呈现出制度发展强烈的路径依赖特征。但在国家治理现代化背景下，当代国家治理与清代又有本质上的区别，其核心是国家治理从维持统治向增进社会利益目标的转化，使得当代省区分层和党政二元结构具有更强的干部精英培养特征。　　本文首次运用职官资料研究省区分等及国家治理问题，建立了清代自康熙至道光时期较为完整的督抚职官数据库，系统分析了省区地位与财政重要性、社会稳定之间的关系，论证了督抚二元职责分工对国家治理的作用，并将之拓展到当代国家治理的理解上。但本文也存在诸多方面的不足及亟待改进之处:一是受史料限制，相关的经济社会数据较少，模型设定较为简单;二是对结论外部有效性的论证尚显薄弱，尽管二元分工结构有助于集权体制下对政府多任务多目标的平衡，但对其他政体的组织结构是否同样具有借鉴意义值得探讨。此外，长期来看，仅依靠政府组织结构上的制衡能在多大程度上维护社会稳定高速发展也需要进一步的思考和论证。