集体经营性建设用地,是指用于经营目的、建设用途的集体土地。当前国家的政策明确了要放开集体经营性建设用地使用权与国有土地同等入市,因此新的政策动向产生了强烈的法律制度需求。基于矫正城乡二元化差异、缓解土地市场的供给短缺、规范隐形市场的交易乱象、实现集体土地的财产价值和回应农民的身份分化等原因,构建集体经营性建设用地使用权流转制度显得十分迫切和必要。权利平等的视角,要求没有实质区别的权利,在不存在充分理由的情况下不得被差别对待。集体土地上的权利应当与国有土地上的权利受平等对待,这是认识和分析集体经营性建设用地使用权流转制度所可以依赖的理论视角。借助经济学上效率与产权的理论,可以认识到集体土地上权利配置的理想模式应当是由市场决定,国家只宜扮演提供产权工具和交易平台的角色。所有权理论的演进,提示了一种由“所有”向“使用”转变的倾向,而我国的土地使用权已不再是简单的一种权能,而可以成为独立的物权。我国的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)原则上禁止了集体土地流转用于非农业建设,只有在乡镇企业破产兼并等情形下才能流转,因此在法律层面上集体经营性建设用是基本不能流转的。但国家早在二十世纪便开始在安徽、广东等地方进行集体经营性建设用地的试点流转,各地也出台了一系列地方试点性规定。以北京、广东、上海、河北和大连为例,其试点性规定均关注了流转的条件、决定流转的主体、流转的方式、行政审批等内容,并且在禁止集体土地用于商品房开发、流转需符合土地规划和土地用途管制等方面有相似规定。然而在决定流转的主体、土地使用价格的调整机制、溯及力等方面有所不同。在构建集体经营性建设用地使用权流转制度时,需要集中对《土地管理法》、《中华人民共和国物权法》(以下简称“《物权法》”)等法律进行修改,之后可以授权省级地方依据法律制定地方性规定。构建这一流转制度需要遵循集体土地与国有土地权利平等的原则、体现土地资源属性的原则以及国家干预最小化的原则。新制度中土地使用权流转的方式,可以创设为四类:第一类为初次流转,包括出让、出租;第二类为再次流转,包括转让、转租;第三类为抵押;第四类为互换、借用、赠与等其他方式。流转的交易主体,除在初次流转中需要由集体经济组织代表农民集体外,其余流转方式应当允许各种法律主体参与。在流转程序上,除出让应当原则上采用招标、拍卖、挂牌之外,转让、出租等方式不须适用特别的程序,或者只需由其他一般法调整。政府在集体经营性建设用地使用权流转过程中,不应对价格有过多干预,可以制定非强制的基准价格体系供交易主体参考。政府不应当设置流转的行政审批,流转的决定权应当在农民集体等市场主体手中。集体经营性建设用地,应当允许用于商品房开发,地方政府基于维持在土地市场的垄断利益、保护耕地等禁止集体土地建设商品房的理由,是缺乏逻辑和事实上的合理性的。对于土地使用权流转产生的收益,应当由流转主体决定如何分配和处置,政府则可是征缴合理的税收。基于集体土地流转市场的现状,新的流转制度可以具备一定的溯及力,以对已经发生过的交易提供法律的保护。