政府数据开放是数字时代新出现的行政活动,其在行政行为法体系中属于何种行政活动方式即法律性质,从而进行合法性控制,是制度设计时需要解决的基本问题。政府数据及其开放都具有复合性。首先,政府数据是除纸质之外政府信息的新载体,属于政府信息的范畴;数据的使用价值使政府数据上的权力(利)具有财产属性;来源于公共财政、用于公共管理又使政府数据具有公共性。其次,政府数据开放以推动数字经济发展为法定目的,在实践中又表现出监督政府运作、促进公众参与的事实功能。基于政府数据及其开放的复合性,学理和立法实践对于政府数据开放的法律性质,有“政府信息公开深化”和“公共财产管理”两类代表性观点。政府数据开放是政府信息公开在数字时代的发展方向,并在知情权基础上发展出获取和使用的权利。但是政府数据开放超越了政府信息公开:第一,政府数据开放以政府的经济管理职能而非公民的表达、监督和参与为基础;第二,政府数据需要格式转换和清洗也不符合政府信息不必加工、分析的特点;第三,《政府信息公开条例》无法覆盖开放后行政机关的促进利用义务,且不足以解决政府数据开放与隐私权的冲突。“公共财产管理”的认知契合政府数据的财产价值和公共性,但难以充分实现政府数据开放的政策效果。国有资产管理性质的观点可以通过国家私产理论获得解释,但将重新陷入政府数据垄断的困境,不利于政府数据广泛获取和挖掘。公产管理性质可以合理解释行政机关管理、维护、更新政府数据的义务以及政府数据的使用秩序。但这一定性着眼于开放前期的准备行政,忽视了开放后行政机关激励社会积极利用政府数据的职责和促使政府和市场之间、市场各主体之间协同合作的“组织协调者”角色。政府数据开放为企业的运营和创新提供生产资料、为公民个人的文化发展和科学研究创造条件,政府数据开放的成果最终反哺公共福祉,因此政府数据开放在法律效果和行政任务的意义上都构成以提供政府数据为内容的广义的给付行政。政府数据开放不属于《立法法》第8条规定的只能制定法律的事项,并且开放与否不会侵害公民基本权利,依据法律保留的重要性理论,无需立法机关授权。预算法定主义成为这一活动的形式合法性依据。但为实现程序和实体公正的实质合法性,政府数据开放仍需要规制规范设计。具体而言,开放的政府数据范围依据经济社会发展需求标准和公众参与程序确定,行政机关在开放过程中应当遵循平等原则,并且不超过行政事业性收费标准收费。为保障开放的顺利进行,行政机关负有保障数据安全的义务。此外,公民、法人或者其他组织认为开放损害其合法权益的,有权通过行政复议和行政诉讼获得救济。