实践中越来越多的案例显示,行政执法人员在涉及食品药品中行业行政相对人的认定时逐渐陷入这样一种困境——当事实存在争议和模糊、证据有限的前提下,当事人具备成为行政相对人的高度可能性但因直接性的证据不足而无法认定时,或者当事人的行为具备一定的社会危害程度但因法律的空白而无法得到适当的处罚和有效的制约时,应当如何裁决,如何才能在正当的范围内保障公民的合法权益、维护法律的权威和实现社会的公平正义。这种新的困境与以往单一的行政相对人认定难题不同,它是现代行业分工精细化发展与法律规制有所缺失相矛盾的产物,所涉案情往往较为新颖和复杂多变,关乎到公众的健康权益和生命安全等切身利益,所以处理起来也较为棘手,稍有不慎就会陷入执法的两难境地。实际上,困境的背后反映出的是其存在的法律理论问题和执法现实问题,包括食品药品立法上对不当的存放、持有这一类危害形态的监管缺失的问题,缺乏较为统一的认定违法存放者、持有者的判别基准的问题,还有行政机关取证难度过大的证据问题。具体来说,首先,在食药立法规范中,绝大部分针对的是生产、销售和使用等行为,涉及到储存、持有的规定寥寥无几;其次,缺乏如何判别真正的存放、持有人的规定,缺乏对责任主体类型的完善与优化,对规制主体顶包行为的重视程度不够;最后,食品药品行业行政监管部门在现实执法中的取证存在较大难度,导致行政相对人容易利用证据规则的漏洞而隐瞒或伪造证据,行走在法律的灰色地带。究其原因,其一,根本原因,我国行政法上的责任类型不健全,一直遵循有行为才有责任,缺乏建立在状态责任基础上的行政处罚模式,同时,我国的食药安全管理的理念没有从危害治理过渡到风险预防,对食品药品行业严格责任的践行不足;其二,主要原因,我国食药立法在行政相对人认定上和顶包行为的监管上的滞后性,一些现实问题的界定与解决方法并无规定;其三,直接原因,食药行政执法上的举证责任制度的不够合理,一定程度上行政机关一方的证明标准过高过严,没有随着案件性质的复杂程度、现实操作的难易程度而加以灵活区分与平衡。综上,正是由于食品药品立法的行政责任类型不完善、风险预防理念在立法中的落实不到位,加上对界定行政相对人方面的立法滞后与空缺,还有行政执法举证责任分配制度不够合理的助攻,三者综合作用下,导致相关执法部门陷入适法无门、执法风险高的窘态,难以达到依法行政与实现公平正义的统一。因此,应当对食品药品中不当存放、持有等危害形态进行立法规制,再而将此类案例中认定行政相对人的判断要素具体化,同时辅之以优化认定过程中的举证责任分配,多策并举,解决难题。详细地说,首先,将危害形态法定化,纳入法律规制的范畴,即针对食品药品行业一般经营性的主体,存放、持有假冒伪劣产品明显超过合理自用的数量范围的,视为违法行为;针对食品药品行业中带有公益性的主体,存放、持有假冒伪劣产品,侵犯社会公共利益的,视为违法行为;其次,明确认定标准的判断要素,即结合关系要素、形式要素和目的要素来正确认定行政相对人;再而,优化认定行政相对人过程中的举证责任制度的分配,坚持政机关负主要举证责任不变的原则下,适当减轻行政机关的举证责任,将部分事实的证明义务有条件地交给当事人或第三人。即行政机关只要提供符合危害形态法定化具体标准和判别行政相对人要素的证据,证明到有合理理由相信存在行政违法事实的程度即可。但是,当事人可以通过提供反证来推翻以上推定,当事人对“不知情的持有、存放”或其他“正当合理的持有、存放”举证,当事人对“顶包不知情”举证。同时,出于维护第三人的自身利益、第三人举证较容易和有助于提高行政效率的考虑,第三人应当承担一定的事实举证责任。当然,以上三种解决问题的制度都应当满足案件事实存疑、证据不足的适用前提,且制度之间紧密联系,应当配合使用,才能达到解决食品药品行业中行政相对人认定难题的目的。