伴随着改革开放和经济社会结构转轨的历史进程,三十多年来中国经济持续高速增长。但是,各种经济和社会问题也在不断累积,贫富悬殊、收入分配不公等问题使社会矛盾更加尖锐,并由此日愈引发公众对社会公平问题的高度关注。2009年在美国福布斯杂志发布的税负痛苦指数排行榜中,中国位列全球第二,仅次于多年位居榜首的法国。这一信息对国内正累积发酵的对社会不公的不满情绪不啻火上浇油,但学界却对此排行臧否不一。那么,究竟应如何评价福布斯税负痛苦排行榜对中国税负水平的判断?中国税负水平是否真正处于这样的高位?应如何衡量税负公平度?如何评价当下中国的税负公平状况?又应如何促进中国的税负公平?这些对理论与现实的追问不容回避。回应与破解这些问题,正是本研究的宗旨与价值所在。国内现有研究主要集中于税负公平概念、判断标准、原则等方面内容,且主要从经济学意义上论及税负公平,描述性研究较多,对现实关照不足,形成长于经济效率分析,短于权利义务的研究现状,限制了税负公平研究的深度与广度。因此,本文主要从公共管理的视角出发,系统地研究税负公平状况、实现条件与实现过程,不仅有利于税收征管的改善、提升政府合法性、促进社会公平正义的实现,也可以丰富和发展税负公平和税收善治理论,为中国税收制度的改革与和谐社会的建设提供理论依据和有益参考。本文首先从财政汲取和支出两方面讨论税负公平概念,将税负公平界定为纳税人承受的税收负担与其经济状况以及获得的公共产品与公共服务水平相匹配。这个定义不是局限于从财政资源的汲取范围讨论税负公平,而是拓展至财政支出的数量与质量对税负公平进行考察,凸显国家税收权力与公民权利的对应关系,以丰富税负公平的概念内涵。其次,在明晰概念的基础上,通过在规范性的善治理论范畴重新探讨税负公平的标准和原则,构建国家治理与善治视阈下体现税负公平导向、涵盖税负公平原则的税收合法性、公共性和可持续性三维分析框架:(1)税收合法性维度,包括税收法定、税收民主和税收法治因素;(2)税收公共性维度,包括公共收入与支出的科学性与透明性、税收管理公共性因素;(3)税收可持续性维度,包括体现公平的税制结构、税权划分的规范性与绿色税收体系因素。这一分析框架试图融合税负公平研究中关注的起点公平、过程公平、经济公平、社会公平、代际公平等多重内涵,既强调税负在全体纳税人之间合理分配,又要求国家征收的税收总量与国家为社会全体成员提供的总体福利相对称,从而通过促进税负公平,推动经济、社会与国民福祉的同步协调增长。第三,综合采用系统分析、比较分析、实证分析等研究方法,运用所构建的税负公平的三维分析框架对当下中国税负公平状况进行综合分析,得出以下主要结论:第一,虽然中国宏观税负不高,但由于各种非税收入占政府财政收入比重较大,导致非税负担偏高,并且税负结构失衡,主要表现为地区间、产业间、所有制间、社会阶层间和代际间税负分配不均,再加上政府民生支出的缺位与滞后,造成中国税收负担严重不公,民众“税负痛苦指数”不断攀升。第二,税收合法性、公共性与可持续性不足是造成中国税负不公的主要原因。(1)由于税收法定与税收民主的缺失、税收制度供给不均衡、税收理念的滞后造成中国税收合法性不足;(2)由于公共服务投入与税收增长的不同步以及税收管理公共性的滞后,造成中国税收公共性不彰;(3)由于税制结构的失衡、税收竞争异化导致税收利维坦的快速扩张、忽视税收代际公平,造成中国税收可持续性不足。第三,民众实际缴纳的税收与所需政府提供的公共产品和服务不匹配是造成中国民众税负痛苦的最主要原因。民众的税负痛苦与税负公平感不仅仅指向政府收入口径的问题或者单纯衡量税负水平的高低,更大程度取决于纳税人的主观感受,即实际缴纳的税收与期望所得(所需政府提供的公共产品和服务)的匹配程度。因而,衡量税负痛苦根本性问题不是税负的高低本身,而是责权利的一致性和成本与受益的对称性。第四,增强税收合法性、公共性和可持续性是促进中国税负公平的必由之路。在总结促进税负公平所应当共同遵循和恪守的共通性原理与规律的基础上,提出促进中国税负公平的理论构想与对策。(1)建立政府与公民间相互承认的税收,强调税收治理的理性、公平、有效等原初价值和基础性意义,在积极促进合作性税收信任合作关系与行为模式的基础上,形成国家权力与公民权利的耦合,从而增强税收的合法性;(2)优化税收治理的运作场域,通过搭建税收善治的机制与平台,推动税收合作治理的发展,建立税收信用制度,并通过增强公共收入与开支的科学性与透明度,提升税收的公共性;(3)改善税制结构,保持适度张力的秩序建构,完善税收管理体制,合理划分税权,构建绿色税收体系,促进税负代际公平,以实现税收的可持续性。本文的创新主要表现在以下几个方面:首先是研究视角上的创新,从政治学、经济学、公共管理学多角度审视税负公平问题,努力拓宽税负公平研究视野,强调从国家征税权力与公民权利的关系来分析税负公平,尝试在更深层次系统探讨和解释中国税负不公的问题,为相关研究提供理论与方法上的借鉴。其次是内容上的创新,构建了中国税负公平的三维分析框架,这一分析框架不仅拓展了税负公平研究的视野,也在一定程度上有助于深化国家税收治理的研究。第三是若干新颖的研究发现与研究观点:认为税收理念滞后是造成征纳双方税收不遵从的深层原因;运用相互承认政治的理论对税收合法性进行分析,指出税收合法性蕴涵着对公民权利和自由的尊重,归纳了税收相互承认关系的完整性结构。税负公平的实现不能仅仅局限于税收负担的公平分配,还必须拓展至政府财政收入的公平支出,与公共产品、公共服务的提供和国民福祉的增长结合起来。要促进税负公平,国家财税治理机制必须有效运行。只有在建立民生财政、预算国家、服务型政府基础上的财税善治才能使税负公平从理论走向现实。