新中国成立以来,市县之间的关系在不断地变化和调整之中,从初期的市县分治到后来的市管县体制再到现在部分地区的省直管县改革,每一次行政层级的调整都是为了更好地适应经济和社会的不断发展和变革。截至目前,全国有24个省区开展了省直管县改革。总的来说,省直管县改革已经进入了后期。然而,由于省直管县改革不彻底、不配套以及缺少法律和政策的支持等问题的存在,省直管县改革中的市县关系出现了交错的科层的困局。主要表现为管理主体的交错,即“直管”变“双管”;责权利的交错,即市县责权利划分不清;支持力量的交错,即市对县的支持力度减小;制度建设的交错,即顶层设计不完善等问题。为了解决这些问题,实现市县的协调发展,需要寻求新的途径和发展方式。与此同时,基于政府与市场及社会的关系不断变化和调整,公共管理领域出现了从科层制向网络治理的理论流变。网络治理具有治理主体多元化、治理结构网络化、以信任机制为核心、以协调机制和保障机制为支撑的特点。为实现区域治理中的网络治理,需要六个主要的条件,即积极主动的治理主体、网络化的治理结构、良好的信任关系、完善的协调机制、健全的保障机制和较强的政府网络管理能力。然而,由于网络治理正处于探索阶段,目前实现区域治理中的网络治理的条件并不成熟,网络是残缺的。存在缺乏积极主动的治理主体,缺乏网络化的治理结构,市县间缺乏信任,协调机制不完善,保障机制不健全,政府的网络管理能力不足等六个方面的问题。因此,为完善残缺的网络并实现市县的协调发展,就需要基于网络治理理论进行市县关系的重构,即需要理清市县间的责权利关系,形成平等协商的网络化合作结构,培育市县间的信任,建立完善的协调机制,建立健全的保障机制以及提高政府的网络管理能力。