地票制度是统筹城乡发展的一项制度创新,是恪守农村土地制度改革“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的审慎探索。自2008年重庆市实施地票制度以来,地票制度在耕地保护、城乡建设用地优化配置、农民权益保护等方面发挥了积极的作用,保障了城镇化进程中的用地需求,开辟了反哺“三农”的新渠道。当前,全面深化改革已经进入了攻坚期和深水区,经济发展新常态对我国的土地制度改革提出了新的更高的要求。地票制度是土地制度改革的重要环节,为推动土地制度的创新,充分发挥地票制度的先进性和优越性,拓展地票制度的功能,构建地票制度完整的功能体系,提出完善地票制度的对策,深化地票制度改革,是现阶段研究和实践的重要任务。本文的研究目标是通过对地票制度的基础功能和延伸功能的解析,构建地票制度的功能体系,分析地票制度功能发挥的制约因素,并提出破解制约因素和完善地票制度的对策建议。为实现上述目标,本文遵循如下研究思路展开研究:(1)通过文献研究,掌握土地制度改革的理论基础,了解国内外不同地区土地制度改革的有益探索和实践;(2)回顾地票制度的形成和发展过程,探寻地票制度的渊源,分析地票制度的运行机制以及地票交易市场的运营现状;(3)以制度变迁理论、科斯定理等为指导,分析地票制度变迁的过程、主体和类型,研究地票制度改革的特点和本质;(4)根据地票制度的本质,分析其具备的基础功能,并依据制度结构原理,在地票制度与其他制度的耦合中探寻其可以发挥的延伸功能,分析延伸功能对农村农民的作用机制;(5)分析制约地票制度功能发挥的因素,针对性地提出对策建议。本文的主要研究结论如下:(1)地票制度渊源于城乡建设用地增减挂钩政策,运行机制不断完善。地票制度的运行程序主要包括“复垦、验收、交易、使用”四个阶段,权益主体主要是农民和农民集体经济组织、政府、地票竞得者。地票的收益全部返还“三农”,农民和农村集体经济组织按照85︰15的比例进行价款分配,地票的收益分配机制不断改进。截至2015年底,地票成交面积17.29万亩,成交金额345.65亿元,成交均价19.99万元∕亩。地票主要来源于渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,落地区主要是都市功能核心区和都市功能拓展区。地票的购买主体主要是国有企业和土地储备机构,民营企业的购买热情较低。(2)地票制度变迁是地方政府主导的需求回应性强制性制度变迁。政府(重庆市政府)是地票制度的变迁主体,同时也是地票制度创新的“第一行动集团”,政府作为地票制度的变迁主体,获取的潜在利益属于全体公民所有。地票制度的实施只能采用强制性制度变迁的方式,这样可以短时间满足对制度的需求,解决制度缺口。地票制度是对城乡建设用地增减挂钩的创新和改进,首先是为了满足城镇发展的用地需求,同时可以达到耕地保护和补偿农民的目标。(3)地票制度的功能可分为基础功能和延伸功能。从地票制度的形成过程和本质特征中分析,地票制度的基础功能包括新增城镇建设用地指标、耕地有效保护和增加农民收入等三项:地票具有与国家下达的新增建设用地计划指标相同的功能,可以有效保障城镇发展对建设用地的需求;地票制度通过“先补后占”的方式,更加有效地保护了耕地,实现了耕地多补少占;地票制度显化了农村土地的价值,增加了农民的收入。基于制度结构原理,地票制度与其他制度改革联动和协同,在实施过程中相互配合,在实践成效上可以相得益彰,本文由此分析得出地票制度的延伸功能:与农村金融制度改革协同,发挥激活农村金融市场的功能;与宅基地制度改革相协调,发挥规范宅基地管理的功能;与户籍制度改革联动进行,发挥引导人口合理流动的功能;与征地制度改革联结,发挥让农民分享土地增值收益的功能;与新农村建设相配合,改善农村生产生活条件等。(4)地票制度功能发挥的制约因素包括制度设计、制度实施、外部环境三个层面。在制度设计层面,包括地票承载的权利少、地票制度缺乏立法保障、农民主体地位缺失、地票使用范围过窄等因素;在制度实施层面,包括复垦耕地的质量难以保障、农村违法用地现象增加、地票生产过剩等;外部环境层面主要是经济环境的快速变化,房地产业的萧条和经济下行压力的增大。(5)地票制度功能的实现,根本是要深化地票制度改革。首先要增加地票的权利内容,赋予地票持有人优先购买权。在建设用地复垦环节,着力点应是对进城落户农民的宅基地进行复垦。在地票的使用环节,一方面要增加使用地票的用地类型,另一方面将地票指标投放到广大农村地区,扩大地票的使用范围。在制度变迁过程中,应加强农民的主体地位,赋予农民话语权和监督权,建立农民的利益表达机制。最后,制度关键在于落实,要强化地票制度的实施机制,制定关于地票制度的地方性法规,为地票制度提供立法和司法保障。