法律询问答复是指《立法法》第55条规定的,由全国人大常委会工作机构对有关具体问题法律询问进行研究并作出答复的一套制度。在1999年董焕斌诉钦州市钦城管理区计划生育局的判决中,原审法院将法工委复字(1996)2号《全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行<行政处罚法>有关问题的批复》作为审判的依据直接引用。与之相类似的多个案例也显示法律询问答复已成为法律实践活动中不可或缺的一种规范性依据。然而,关于法律询问答复的文件性质、出台程序尤其是其规范效力上存在诸多问题,皆无相应确定规范予以明确,使得其在实践当中出现了很多的争议,皆有待进一步的研究和探讨。法律询问答复的制度起源,可以追溯到1981年全国人大常委会办公厅在其内部刊物《人大工作通讯》(现称:《中国人大》)第五期上的一份答复文书。但观察其文本内容的格式演化,法律询问答复真正作为一种体制制度固定下来,应当是在1988年全国人大常委会通过的《七届全国人大常委会工作要点》之后。作为法律解释的一种替代性制度,法律询问答复与法律解释分享着相同的法解释学理论基础,所解决的都是规范与现实之间的互动关系。都是根植于法规范与法现象,以现象对规范进行解析,以规范对现象进行表达的一种解释活动。然而与之不同的是,圉于自身定位问题,法律询问答复在解释者立场上遭遇的矛盾更为突出。法律询问答复,其是来自于立法机关的工作人员,凭借自身对立法过程以及立法原意的理解,对法律的具体问题进行阐释,进而对原条文中模糊不清或者未规范的内容作出理解式的表达。显然属于更贴近立法者立场的理解。法律询问答复虽然针对的是具体问题,但其作为站在立法者立场进行的解释活动,仍可以被视为是在从事一种法的续造工作,又或者说是一种规则的创造活动。然而法律询问答复毕竟不是立法者的法律解释,无法满足对于解释者主体的资格要求,这便造成了其在法律解释独断性与法规则创造独断性上的矛盾。前述理论的矛盾投射到制度实践层面,归纳起来正是法律询问答复的效力问题。对于一份规范性文件而言,能够对其效力产生影响的有两大因素:文件的作出机关与文件本身的性质位阶。但究竟其效力的决定是由作出机关决定,还是受规范性文件本身的位阶性质影响,尚需进一步研究。同时,此两者亦是相互联系的问题。因此,研究法律询问答复的效力,需要分析法律询问答复的作出机关——全国人大常委会工作机构的机构性质,以及法律询问答复本身的规范性质。机关性质决定所制定规范文件的对象效力,以全国人大常委会法工委的为例,其性质是为全国人大常委会和全国人大法律委员会的立法工作提供专业的服务辅助的机构,而不是一种享有立法职权的职能机构。“协助”是其机构的主要任务及其工作机构属性的核心内涵。同时,这种对于工作机构范围的理解也不能做扩张解释,历史上曾经由全国人大常委会法工委办公室作出两份法律询问答复的作法,是不合适的。且考察全国人大常委会法工委的工作人员与全国人大常委会以及全国人大法律委员会的组成人员的重合程度,以及我国现行宪法体制,法工委制作法律询问答复的行为也不存在权威性转移的问题,法律询问答复的效力所基于的文件制作机关仍应为全国人大常委会的工作机构而非全国人大常委会。由于其工作机构的设置模式,全国人大常委会工作机构对于各国家机关并没有管辖或监督权。甚至对于下级人大常委会的同机构亦无直接隶属关系。因此,基于机关性质决定规范文件的对象效力的规则。常委会工作机构制作的文件,对于其他国家机关并无法律上的拘束力,这种效力最多只及于本机构的内部,不具有外部普遍性。同时,规范文件自身性质影响着文件的规范效力(效力等级),通过对比法律询问答复与法律解释的作出机关、启动程序、答复程序、条文设置以及备案问题,可以得出结论:法律询问答复并不属于立法解释范畴。同时,分析1981年《关于加强法律解释工作的决议》的内容,也可判断,法律询问答复亦非具体应用解释。法律询问答复应当是一种贴近立法原意的阐释,它无法直接纳入现行法律解释体系范围。因此,法律询问答复并没有获得如法律解释一样的规范效力。不能与法律解释一样获得等同与法律的最高规范效力以及优先的适用性。然而法律询问答复也不是普通的一般性内部文件,不能以内部通知或内部文件所呈现的内部效力状态对法律询问答复效力进行简单类比和评价。法律询问答复作为一种具有特殊性质的规范文件,应当有特殊的效力体现,不能完全否认其效力的外部性。在实践中,以《关于镇委镇政府可否停止村民委员会成员的工作的询问答复》等为代表的某些具体法律询问答复案例也证明了其确实呈现出了一定外部效力表征。综合分析,法律询问答复应当具备个案指导效力,此种个案指导效力直接源于法律询问答复的理论基础。各国家机关在法律实践中遇到问题无法解决,进而向全国人大常委会的工作机构提出询问,寻求答复。其行为本身就隐含着询问机关承认作出答复的全国人大常委会工作机构具有答复权威性。即承认了法律询问答复对于其在实践中遭遇的个案有着指导效力。且在实践中,法律询问答复亦开始向个案效力转向,自2007年初起,全国人大门户网站不再更新法律询问答复,各种相关的汇编书籍也不再公开出版,把法律询问答复制度转化成为一种只运行于国家机关内部的业务活动,一种只针对询问机关的个案模式。在追溯力方面,也存在案例实践显示,法律询问答复对于所答复的个案具有直接追溯力。当然,这并不代表法律询问答复对其他类似案例和法律实践完全无效,其仍可作为贴近立法原意的权威性参考规范被选择适用。效力等级层面,由于法律询问答复自身性质不明,并非一般意义上法律体系内的法规范文件;通过与不同层级的法规范性文件考察对比可发现,其在效力上也不会优于先行法规范体系中任何的规范性法律文件,在拘束力上不具有优先适用力。然而,这并不代表着法律询问答复的位阶就必然处于规范性法律体系中的所有文件之下。在无明显冲突的其他法规范性文件存在的情形下,其对于适用机关有着最高效力,必须尊重服膺。若认为询问答复的理解与其他法规范性文件规定存在冲突,可要求全国人大常委会进行审查,作出正式的立法解释。作为一种在立法时被刻意留白的制度设计,法律询问答复是不完美,甚至不完整的。其效力问题虽然可通过论证进行理解,但作为立法,其缺乏清晰的效力指向。同时,在建设法治中国、充分发挥全国人大常委会法律解释作用的呼声中,法律询问答复这种过渡模式的制度,亟待改进。针对问题,在参考学界相关研究成果的基础上,可总结设计三个层次的改革方案。保守型方案主要承认当前法律询问答复所呈现的内部个案效力为基本内容,并不对法律询问答复的制度的实质内容作出任何修改和变动;稳健型方案主张保留法律询问答复制度,将《立法法》第五十五条后半部分的备案规定改为批准制度,从而赋予其法律效力,解决效力问题;开拓型方案要求摒弃当前存在的法律询问答复的一整套制度构架,将法律询问答复所承担的工作全部转移到法律解释工作中完成。此三套方案各有优缺,可为未来立法实践提供不同要求的参考。期待最高权力机关能立足现实,对于各种制度设计判断取舍,选择最适宜的改革方案,最终解决法律询问答复所面临的制度困境。