自1994年分税制改革以来,伴随着财权向上汇聚,事权逐渐下沉,在“分灶吃饭”的模式下,地方政府对公共事务与地方民生建设投入捉襟见肘。为了缓解地方政府公共基础设施建设与公共服务供给的财政压力,解决地方财政瓶颈问题,中央政府以项目为载体把大量的财政专项资金分拨给地方各级政府,即国家部门“发包”(行政主体对行政主体)、地方政府“打包”来维持地方政府公共服务职能。项目制由此成为中央财政资金转移支付的一个重要形式,调动基层政府提供公共服务的惯用手段。按照项目制的效率要求和制度规定,地方政府成功“抓包”中央项目后,要以市场化的方式运作项目,即“发包”给市场主体实施项目,以推动基层公共服务效率最大化。但是,由于顶层制度设计和项目终端运作机制存在一些缺陷,以及权力监督弱化和社会文化网络影响,所以在项目“发包”运作过程中产生大量诸如“权力操控”的“寻租设租”、“跑部项目进”、“项目重叠”等问题,特别是县级端项目发包中的权力寻租腐败问题,这些问题严重影响了项目运行效率,背离了项目制预设的目标,所以作者集中针对项目制中末端的“发包”寻租问题,即县级端政府发包主体对市场主体“发包”项目过程中的权力操控和合谋寻租问题进行研究,试图解析其中的内在逻辑,并提出解决寻租合谋问题的对策思路。项目制中县级端项目发包是主管项目的职能部门(政府发包主体)根据相关的法律制度和运作程序把项目发包给市场承包商(市场主体)的过程,其主要方式有自主性发包与竞争性发包,选择何种方式发包项目是由项目特性和项目资金的大小所决定的。一般而言,具有分散性和小资金量的项目由项目发包主体自主发包,而达到一定资金量的项目采取竞争性发包,竞争性发包项目要通过委托代理机构如招标中心抑或公共资源交易中心集中招标发包。相对而言,在自主性发包中发包主体有更大的自由裁量权和选择权,这意味着更容易产生权力寻租合谋和租金比重更大,但由于受制于项目的资金量,所以权力者和市场主体在某个自主性发包项目上所获得的租金是相对有限的。但是,对于一个县或者某个项目主管部门而言,如交通局、林业局、国土资源局等等,由于自主性发包的项目数量很大,项目资金总量也大(一般小于总项目资金的半数),所以加权起来的租金仍然很大。而竞争性发包是政府试图通过市场竞争的方式即招标来发挥市场效率,以避免权力寻租和项目效率损失,但是,由于高度集权背景下的科层制权力约束机制和相关的发包制度不完善,以及项目特性、文化网络和市场主体与权力主体的高度亲缘性等因素影响,所以竞争性项目发包中同样具有很大的寻租合谋空间,表面上这类项目发包是合规合法的市场化运作过程,实际上是权力操控合谋下“圈内”分配项目的利益实现过程,无疑地竞争性发包中的寻租腐败更具有隐蔽性。无论是市场主体的围标、串标等合谋违法行为,还是权力主体透露招标信息和项目验收放松标准合谋行为,或者专家评审违规合谋行为,都归因于制度上的缺陷,比如发包权—验收—监管权的同体性、专家评审管理机制不完善和招标监督制度不健全等,所以要建立专门的项目制监督特派机构;完善“火警监督”体系和改革相关招投标方法;进一步完善专家评审管理机制;强化指定性发包的监督和管理等,从体制机制上加强对权力寻租行为的打击和约束,从根本上消除权力寻租的空间。同时,也要从国家治理方式上审视和考量项目治国模式中难以克服的寻租困境和悖论,并推动这一治理模式转型。