根据2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的规定,政府“提出法律议案、地方性法规草案,制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设应当符合宪法和法律规定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民的根本利益,为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障”。可见,行政机关制定的合法、合理、科学的规范性文件不但是我国建设法治社会、法治政府的必然要求,也是维护广大人民群众合法权益的重要保障。 本文综合运用管理学、行政学、行政法学等学科的基本理论,主要通过案例分析以及规范分析等方法,对当前我国行政规范性文件存在的问题以及成因作了较为系统而深入的分析,并对这些问题的解决提出了具体可行的办法和措施。 本文主要分为三个部分: 第一部分,阐述了行政规范性文件的基本概念和相关理论。本文所讨论的行政规范性文件是指各类国家行政机关为实施法律、执行政策,在法定权限内制定的除行政法规、行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。行政规范性文件具有行政性、规范性、主体的广泛性和效力的多层级性等特点,其基本功能在于:有利于加强和完善各级政府的行政法制工作;有利于解决行政管理过程中出现的新问题;有利于调动和发挥各级人民政府以及所属部门的积极性。 第二部分,分析了现阶段我国行政规范性文件存在的主要问题及其产生的原因。本文认为,目前我国行政规范性文件存在的问题主要包括(1)制定主体混乱;(2)越权现象严重;(3)违反上位法问题突出;(4)文件之间相互冲突。造成这些问题的原因主要是规范性文件的制定受人治观念的影响,受非正当利益的驱动,缺乏程序规则,制定权限不清以及监督不力等等。 第三部分,探讨提高行政规范性文件质量的措施和对策。本文认为,改善和提高行政规范性文件的质量,首先必须从立法上加强对行政规范性文件制定的控制和规范,包括明确行政规范性文件的制定主体及其权限,完善行政规范性文件的制定程序,建立行政规范性文件的清理制度等等。其次必须健全行政规范性文件的监督机制,包括加强和改善权力机关的监督,强化司法机关的监督。除此之外,还应当建立行政规范性文件违法的责任追究制度。 本文的主要创新之处在于,针对目前我国行政规范性文件存在的主要问题及成因,在提高行政规范性文件质量的措施和途径上提出自己的观点。如针对目前我国