建国近60年来,我国高等教育在办学体制上走过了从一元化办学到多元化办学的发展历程。民办高等教育、中外合作办学等非公立高等教育形式给我国高等教育的发展带来了新鲜的血液,但随着高等教育多元化的发展,一些非公立高等教育办学体制中的深层次矛盾也日益暴露出来,其市场化的办学体制与原有高等教育管理体制之间的矛盾日益突出。为了缓解这一矛盾,我国政府也在不断尝试着完善相关制度建设。从我国高等教育多元化的制度建设历程来看,经过了萌芽期(1982—1992)、建立与发展期(1993——2000)、完善与调整期(2001年至今)三个阶段。2000年以后,我国高等教育多元化的制度建设日益完善,开始从单纯的政策制约走向政策与法制相结合;同时,由于一系列突发性事件的影响,暴露了高等教育多元化的深层次矛盾,我国政府开始对高等教育多元化的制度进行调整。非公立高等教育办学形式在高等教育服务的提供者和高等教育服务的价格机制方面表现出了多元化的特征,由此对政府能力建设提出了新的挑战。政府在减少对非公立高等教育机构的管制的同时,应保证高等教育产品属性中公共产品的部分不受私人产品部分的侵害;在打破高等教育一元化办学体制的同时,应保证公平有序的竞争环境;在鼓励社会力量和境外教育机构参与高等教育事业的同时,应进行整体性的配套制度设计。在高等教育多元化背景下,学生权益的保护具有其特殊性。从非公立高等教育机构中学生权益受损的表现形式来看,包括了招生简章虚假宣传、传销式招生、办学资金链断裂、毕业证书有效性受限、申诉机制不健全等等。究其内在原因,则可以归结为利益相关者之间的信息不对称、学费安全机制的缺失、办学者财务自主权的缺失,以及非公立学校法人制度和内部法人治理结构的不健全。面对类似的问题,一些国家已经有了相应的学生权益保护制度。澳大利亚为了保护国际学生的权益,出台了《海外学生教育服务法》,将学生视为消费者,建立了退费机制和学费保障机制,并通过注册监控来保证国际学生教育机构的教育质量。与澳大利亚类似,新西兰也将国际学生和私立学校学生视为消费者。为了保障国际学生的利益,成立了专门的国际教育申诉处,与学历评估局等相关机构一起,保证国际学生可以有一个常效的申诉机制。同时,新西兰还对私立学校建立了学生费用保障政策,避免学校出现资金链断裂的情况下学生无处就学的情况。新加坡则由教育部门、消费者权益保护部门、产业监管部门联合,建立了私立学校优质教育框架,并将学费保障机制融入到该框架之中,保护学生的经济权益。以上三国都是将学生作为消费者来保护其经济利益。返观我国目前的法律体系,学生作为消费者的合法性倘需进一步明确。从法理理论上来说,非公立高等教育机构的学生具备了消费者的要素,可以采用民事诉讼渠道维护自己的消费者权益。但是,由于非公立高等教育机构的法人类型在民法的法人制度中没有明确的定位,增加了在司法实践中的执法难度。从国外法律体系建设的相关经验来看,财团法人制度是最理想的制度选择。但是,由于我们国家民办高等教育和中外合作办学的实际情况,财团法人制度难以在非公立高等教育机构中全面落实。面对这样的现实,应本着“渐进主义”的政策制定模式,有步骤地完善非公立高等教育机构的法人制度。将财团法人制度作为非公立高等教育机构的理想法人类型,在过渡期内保留现行的法人类型,并加以改进。同时,通过政策设计保护学生的经济权益,建立学费信托制度,委托第三方托管全部或部分学费,并依据《信托法》理顺政府、学校、学生与受托方的关系。在以上法制和政策制度的基础上,建立常效的学生申诉机制、完善非公立高等教育机构的法人治理结构、营造政府与非公立高等教育机构的互信环境。