推进基本公共服务均等化目标的逐步实现是中国近十年来政府职能转变的落脚点,也是进入新世纪以来党和国家保障民众生存权,彰显公平正义原则的工作重心所在。自2006年中国政府于十六届六中全会提出基本公共服务均等化问题到国家基本公共服务体系“十二五”规划出台以及国民经济和社会发展“十三五”规划建议中关于基本公共服务均等化、标准化和法制化目标的确立,可以说党和国家充分重视基本公共服务体系的构建问题。不可否认,基本公共服务在各级政府和相关部门的配合下取得了巨大成绩,然而,基本公共服务体系构建过程中的问题和矛盾是不容回避的,其中基本公共服务地区差距已成为制约区域协调发展和社会矛盾的集结点。如何实现基本公共服务均等化发展以满足公平正义和社会协调发展的要求,已经成为当前政府面临的重大难题,具有很强的理论意义和实践研究价值。对基本公共服务均等化问题进行深入研究,一方面有利于完善公共财政理论体系,厘清政府角色定位以及政府间财政关系划分等理论问题;另一方面通过探析现行财政体制和制度对基本公共服务均等化的影响机制,有利于为财政体制和制度完善提供改革依据。当前基本公共服务均等化研究大多集中于财政体制下服务投入问题的探讨,普遍认为资金均衡是保证基本公共服务均等化发展的主要因素,故而理论与实证集中于财政分权体制和财政制度对基本公共服务投入影响机制的研究。事实上,均等化问题已突破原有的起点即投入公平,内涵扩大至过程和结果公平,以起点公平作为单一因素已然不能全面反映地区服务水平差距和深入分析财政各因素对基本公共服务水平的影响。因此,以基本公共服务水平均等化(包括投入、过程和结果均等)作为研究基点,更能客观反映我国基本公共服务地区差距和演变特点,揭示现行财政体制和制度对基本公共服务水平的影响机制,提升基本公共服务财政对策的均等化效果。本文以公平为核心理念,运用包括规范和实证分析、案例分析等在内的方法,对基本公共服务均等化问题展开系统研究。首先对国内外文献进行梳理和基本公共服务相关理论作出分析,通过构建测评指标体系对基本公共服务水平及均等化作出测度;接着从财政体制、机制、制度三个维度分析基本公共服务非均等化格局的形成原因,并构建实证模型检验各因素对基本公共服务水平的影响;基于上述结论,提出促进我国基本公共服务均等化发展的系统性财政对策和建议。本文主要的工作和论点如下:(1)对基本公共服务水平及均等化作出测度。通过构建义务教育、公共医疗卫生和社会保障测评体系,采用因子分析法对服务水平作出测算。基于此,对基本公共服务均等化作出测度发现:各项基本公共服务地区均等化程度随时间推移有所提高,但服务水平格局相对稳定。(2)分析基本公共服务非均等化的财政影响机制。基本公共服务非均等化是多因素共同作用的结果:财政体制改革弱化基本公共服务均衡提供能力、基本公共服务事权和支出责任划分不合理、地方财政自给能力和地方政府行为偏好存在地区差异、转移支付对基本公共服务均等化提升效应有限,上述问题的存在共同促成我国基本公共服务的非均等化发展。(3)通过模型构建,为我国基本公共服务非均等化发展提供实证检验依据。模型一检验各因素对基本公共服务水平的影响方向和力度,实证结果显示:财政分权度提高、地方政府本级财力增长以及转移支付水平提高对落后地区基本公共服务水平的提升效应普遍弱于发达地区。进一步地,模型二以行为偏好为视角对基本公共服务均等化影响因素进行实证检验,实证结果显示:与发达地区相比,落后地区具有更为强烈的偏向于经济性公共服务而忽略基本公共服务的支出偏好;同时落后地区地方政府对中央加强基本公共服务的发展策略,表现出更为明显的策略不遵从。上述研究结论为基本公共服务差距的存在和财政对策制订提供实证依据。(4)系统性地提出促进基本公共服务均等化发展的财政对策。在坚持财政体制改革方向的前提下,明确划分各级政府事权和基本公共服务支出责任;构建地方税体系以充分发挥地方政府本级财力对基本公共服务的促进作用;建立转移支付制度和基本公共服务间的转换机制;重构地方政府绩效考核体系以扭转行为偏好,系统性地提出促进我国基本公共服务均等化发展的财政对策。本文的创新点如下:(1)采用新思路构建基本公共服务测评体系。以往研究中,基本公共服务水平测度采取单类指标(如投入类)或者将不同服务项目指标纳入同一体系(体系由义务教育、公共医疗卫生等各项服务指标综合构成)的方法进行,前者的不足之处在于指标单一对基本公共服务水平测度不够全面;后者的不足之处在于各项服务指标间水平优势互补导致基本公共服务水平测度不够客观。本文遵循投入—产出的思路,将服务投入、服务过程和服务产出三类指标纳入义务教育、公共医疗卫生和社会保障服务测评体系。它的优势在于实现了基本公共服务水平较为全面的测度,同时避免了指标间优势互补从而增强基本公共服务水平测度结果的客观性。(2)实证分析中,将以往研究集中于基本公共服务投入层面的考察拓展到产出层面。具体而言,基本公共服务水平影响因素的实证分析中,已有研究将基本公共服务投入作为被解释变量,揭示的是各因素对服务投入水平的影响。然而,各地公共服务资金使用效率是不同的,基本公共服务投入均等并不能带来产出均等的必然结果。本模型的贡献在于充分考虑资金使用效率的地区差异,将基本公共服务水平指数(该指数根据服务投入和产出计算)作为被解释变量,揭示了各因素对基本公共服务水平的影响。实证结果表明,地方政府本级财力和转移支付水平提高对落后地区基本公共服务水平的提升效应普遍弱于发达地区。这一结论为我们带来新的政策启示:落后地区基本公共服务水平的提升路径除了依赖于本级财力和转移支付水平的提高,也应关注资金的使用效率。(3)以地方政府行为偏好作为新视角对基本公共服务均等化进行分析,此视角弥补了基本公共服务均等化原因分析视角单一的不足。本文通过理论分析发现,财政体制和制度实施效果最终通过地方政府行为产生,其行为选择偏好势必对基本公共服务水平及均等化产生影响。进一步将地方政府行为偏好纳入实证模型,实证结果表明:与发达地区相比,落后地区地方政府行为支出更加偏好于经济性公共服务而忽略基本公共服务;同时落后地区地方政府对中央加强基本公共服务策略表现出更为明显的不遵从。因此,本文认为地方政府行为偏好的地区差异是基本公共服务非均等化的重要原因,也是基本公共服务财政对策均等化效应不明显的一个主要原因。