行政法治的实现在很大程度上决定于行政程序法治。现代行政程序法的产生与发展标志着行政法治理论的成熟和人们对于程序独立价值的深刻认识。行政程序法律责任机制，作为行政程序法治的重要组成部分，是行政程序法规制行政权、保障行政相对人权益功能得以发挥的重要保障。随着我国行政法治建设向纵深发展，我国已经建立起一些行政程序法律制度，但是还存在着不少问题，缺乏对于违反行政程序法律责任以及对于行政程序性权利救济途径的规定，便是其主要表现之一。值此我国正在制定统一的行政程序法之机，对此问题做一研究，不无裨益。　　本文除导言外，分为八章。　　导论——问题的提出:　　我国目前承担行政程序违法责任的现状分析　　随着我国行政诉讼法的颁布与实施，我国行政法典化的进程加快。虽然尚未制定有统一的行政程序法，但是在行政诉讼法对行政程序合法性有关规定的推动下，陆续出台的单行行政法典大都对行政主体实施行政行为应当遵循的程序合法性提出了一定的要求，有的已经提到相当的高度，要求行政主体实施行政行为程序合法，程序违法就应当承担相应的法律责任。与法律责任相对应的是权利救济。然而，由于目前我国已有的关于行政程序法律责任的法律规定不完善，实施过程中由于不能对行政违反程序行为予以有效的责任追究，致使很难给予行政相对人以完全意义的行政救济。本文通过若干违反行政程序的个案判例进行实证分析，揭示出我国行政程序法及其所构建的司法审查制度在追究行政程序违法责任、救济行政相对人合法权益方面存在着诸多不足，同时也反映了我国司法机关为确立正当行政程序原则所作的努力，提出建立健全我国行政程序违法责任制度，已经成为行政法治摆在面前亟待解决的一个重要课题，有从理论上进行深入研究的必要。　　在现代法治理念下，违法是研究法律责任必须解决的前置问题。对行政程序违法的认识直接关系到行政行为的效力，关系着行政程序违法的责任制度。通过对世界各国行政程序法律责任制度的研究，发现，“程序违法”一词可以说是颇具中国特色的。各国对于违反行政程序的提法或称谓虽然不同，但内涵是有许多相似之处的。我国学界通过对于我国行政程序违法现象和司法实践的研究，也产生了一些不同的观点和学说。主要焦点问题集中在对于“行政程序违法”的“法”的理解上。笔者认为，行政程序违法的“法”应作广义理解，既包括有关行政程序的立法的具体明确的规定，也包括有关行政程序立法中所体现出的法目的、法精神、法原则，同时还应包括行政程序立法所保护的行政程序性权利。如果对“行政程序违法”的“法”作狭义理解，易引发程序形式主义倾向，使许多实质违反行政程序行为被排除在法律责任之外，实践中不利于行政程序法对于行政权行使的制控和对于行政相对人合法权益的保障双重功能的有效发挥。为此，笔者认为，我国行政程序立法中或者引入正当行政程序理念，不再使用“行政程序违法”的提法，或者通过行政程序的统一立法，对行政程序违法的“法”作出明确的界定。　　第二章行政程序违法责任的理论基础　　“责任政府”作为一种现代法治理念，已普遍为世人所接受。其责任制度既是现代行政程序民主、法治的一个基本理念，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。通过现代行政程序法制化的进程，可以深刻地感觉其所凸显的“控权”特征。而制约权力的另一方面，就是尊重人权、保障人权。在上述理念和制度安排下，行政权的行使首先要受到来自立法者的约束，其中体现着重要的现代民主理念:权利通过代议制度将权力赋予管理者，就要发生“权利作用于权力的互动——制衡关系”，限制行政恣意，实现依法行政。其次，行政程序的制度属性从一开始就贯穿着法治理念，程序制度化已成为达到行政法治的有效手段。正如美国学者施瓦茨宣称的:“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”。行政权的行使必须遵守程序规则已成为现代法治的根本要求。行政权作为现代国家社会政治生活中最基本的公共权力，绝对不得恣意或专断地行使，必须受到有效地制约。否则就要承担相应的责任。行政程序制度的设置还蕴含着行政必须受监督的法治理念，行政程序法通过设置行政相对人参与行政主体作出决定的选择过程，提升了行政相对人的法律地位，既为行政相对人提供程序权利保障，又使其通过参与行政过程抵制行政权行使的恣意和武断，从而起到实质上的监督行政依法进行的作用。此外，程序正义的理念也起着重要的作用。公正和权利都属行政权行使过程不得逾越的两个界限，行政权依法与“遵守权利的界限和约束”具有同等的意义，行政主体违反公正的作为义务，侵害行政相对人的程序性权利，同样应当受到法律的追究。　　第三章行政程序违法责任的构成　　要有效地实现法律责任，必须正确地认识“何”为违法。人们不难发现，行政程序违法有各种表现形式或样态，但由于对行政程序违法的“法”的理解不同，无论是理论界，还是实务界，对何种表现可以归为行政程序违法行为，且应承担违法责任，并未取得共识。不可否认，步骤违法、方式违法、顺序违法、时限违法都是行政程序违法的主要表现样态，但现实中，行政程序违法的表现绝非到此为止，关于这点，不同国家之间也存在着差异。根据现代法治对于正当法律程序的要求，笔者认为，应当承认违反行政程序法原则、精神，如违反平等、比例、诚信、公平、公开、效率、裁量权正当行使等原则，侵害行政相对人程序性权利，如程序的运作导致对行政相对人不公正的待遇等，也构成对正当行政程序的违反。　　承担违反行政程序的法律责任，首先要有法律规范为依据，这需要法律规范对行政程序违法责任有明确的规定。在这方面，目前我国“法定”空缺较大。其次是承担行政程序违反责任的行为主体问题，目前存在着两种观点。笔者认为，行政程序违法责任的主体是行政权的行使者而不是相对人。构成行政程序违法责任必须要有违反行政程序的上述客观表现，由于行政权的性质和特点，决定了行政主体在行使行政权过程中有上述违反行政程序客观表现的，无论是存在主观故意还是误解法律规范或是存在其他过失，都不能推卸其应承担的法律责任。　　第四章行政程序违法责任的承担主体　　行政程序法律制度的设计，使行政程序性权利和义务，与行政实体性权利和义务存在着某种逆向对应关系。在行政实体法律关系中，行政主体拥有强大的行政权力，较行政相对人所享有的权利形成强烈反差，为了保护行政相对人的权利，在行政主体与行政相对人之间寻求平衡，行政程序法多以行政主体的程序性义务为主要规范内容，即以行政权的运行为主要规范对象。在行政程序主体双方权利义务差异性得以明确的同时，也确立了行政程序主体双方在行政程序法律关系中的地位。对于行政主体来讲，这意味着行政主体对行政程序法规定的程序义务必须履行，否则就要承担相应的法律责任。对于行政相对人来说，其可以放弃行政程序性权利，除强制性程序义务外，如限期纳税，对于其行政程序性义务，有时也可因其放弃其实体权利的自主意志决定而法不强制履行。因此，行政程序违法责任主体是指行使行政职权过程中违反了正当行政程序而应承担由此产生的法律责任的法定主体。　　关于行政行为责任主体，由于我国有关行政主体这一舶来品理论的不完善，一直存有争议。由于行政权是公权力，因此，学者们一般将因行政职能产生的法律责任区分为形式意义上的责任和实质意义上的责任。从我国行政主体理论来看，其实质意义的责任主体只有一个——国家，形式意义的责任主体则是所谓的“行政主体”。笔者以为，在我国，具体行使行政权的主体与最终承担行使行政权导致的法律责任的主体之间的关系不能一概而论，特别是行政程序权能与行政实体权能不同，权力的行使者作为形式意义的责任主体当不存在障碍。因此，行政程序违法责任的主体不应当局限于目前我国的“行政主体”范围，应当通过立法将其扩大至包括国家以及所有具体行使行政职权的主体:行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、公法人等。　　第五章行政程序违法责任归责原则　　尽管我国近年来行政法发展迅速，但是，有关行政程序法的规范尚不健全，借助于归责原则，便于有权行政机关及司法机关解决在处理行政程序违法的案件中出现援引法律规定空白或难以援引现行具体规定的问题，以及解决实质违法问题，从而正确处理因行政程序违法产生的争议，制裁各种行政程序违法行为，充分保护行政相对人的合法权益。　　从目前世界一些主要法治国家对行政侵权责任法律制度中选择的归责原则来看，受其法律渊源、价值取向、文化背景的影响，主要存在着三种比较有代表性的归责模式，即过错归责原则、无过错归责原则、违法归责原则，有的学者认为过错加违法也是一种归责原则。但是，这些行政侵权归责模式大多从行政行为造成实体侵权角度对行为归责进行考量，尽管人们对程序控权的独立价值已予关注，但对于行政程序违法归责原则问题则少有研究。仔细分析典型国家的责任方式，可以发现，对于程序违法责任与实体侵权责任并非都采用一样的归责标准，也就是说，行政程序违法的归责与通常所讲的“侵权行为的归责与损害赔偿责任紧密相连”是有所区别的。　　我国理论界和实务界普遍认为，我国行政侵权归责原则的模式选择是“违法原则”，《行政诉讼法》规定的我国司法审查的合法性标准，也说明了这一点。但是，从行政法治的实践来看，违法归责原则存在着许多不足和局限，仅仅确立违法归责原则不足以全方位地对行政主体行使权力行为的程序进行有效制约。行政程序法的归责原则应当能够反映行政程序法的特殊性。为了使大量的因缺乏行政程序正当性而侵犯行政相对人合法权益的行政主体不至于因为不具“违法要件”而被免除责任，笔者认为，应当确立较为宽泛的归责原则作为判断某种行政行为程序是否违法的标准，即在行政程序法上应当确立“违反正当行政程序责任原则”。主要理由有:1.我国已有法律确立了正当行政程序原则，这为确立违反正当行政程序归责原则提供了法律依据;2.违反正当行政程序责任原则涵义宽泛，包括有违法、过错等内容;3.违反正当行政程序归责原则使责任具有某种不确定性，有助于行政主体及其工作人员注重树立正当程序理念;4.有利于控制行政自由裁量权，贯彻司法最终审查原则;5.违反正当行政程序归责原则已被司法实践证明是可行的;6.与行政诉讼举证责任分配制度相协调;7.我国已经加入世界贸易组织，世界贸易组织规定认定的正当法律程序原则应当适用于我国。　　第六章行政程序违法责任的追究　　没有行政程序法律责任机制，行政程序法就会沦为一纸空谈。行政程序法对行政主体行使行政职权规定了正当行政程序原则，即为行政主体承担行政程序法律责任奠定了基础、提供了前提，同时也反映了一国行政程序法治的程度和水平。此外，行政程序法律责任还会受到公共利益保护与行政相对人权益保护以及信赖利益保护和法安定性等因素的影响。　　在我国，追究行政程序法律责任必须经过严格的确认程序，通过确认程序对行政程序是否构成违法、违法的类型、责任的构成、责任的程度和属性等作出认定。这里的确认权是有权国家机关行使判断权的具体体现，是对行政程序行为作出法律评价的权力，有权国家机关包括行政机关、人民法院、立法机关等。判断权除确认权外还包括行政相对人的认为权，即认为某种行政程序违法的权利，一般通过申请复议权或起诉权等得到具体体现。　　在行政程序法治比较发达的国家，行政程序法律责任形式及其适用条件都具有多样性，如因违反行政程序而导致行政行为无效、被撤销、需要补正、更正或转换等，不同的法律责任适用于不同性质或类型的行政程序违法行为。　　从我国有关行政程序的立法进程来看，我国对行政程序法治的要求是越来越高，但从执法与司法实践来看，立法要求与责任实现机制又形成较大反差，从外部来看，追究行政程序法律责任的方式既单一又不彻底，从内部来看，对直接主管人员或直接责任人员规定的行政程序法律责任几乎没有兑现过。因此，完善行政程序法律责任形式和实现机制，应当引起有关行政程序立法和制度建设的足够重视。　　对行政相对人合法权益的保障和救济与追究行政程序法律责任是一个问题的两个方面。一般认为，公正与效率是行政程序法治的两个最基本的功能。而无论是要做到行政公正，还是要保证行政效率，在行政程序法治条件下都离不开行政程序性权利的健全和实现。如果行政程序性权利不健全或者得不到有效保障，行政程序法治的价值功能便会大打折扣。行政程序性权利不仅表现为行政相对人的要求听证权、申请回避权、获取信息权、知情权、受公正对待权、行政决定过程的参与权、抗辩权等，还包括行政主体对其行政程序性义务的履行。所以，行政相对人行政程序性权利不仅可以从其实体性权利派生而来，而且可以从行政权力行使过程的正当性法治要求中产生。　　对行政程序性权利的救济一般可以通过两个途径实现:一是在行政过程中予以救济，即通过行政主体补正其行政程序瑕疵与通过行政相对人补救其行使程序性权利的瑕疵;二是事后救济，即通过行政复议或行政诉讼进行救济。如果行政程序违法造成行政相对人实体权益损失，还应予以国家赔偿。　　行政相对人行政程序性权益救济权的行使不是绝对的，一般会受到一定的限制，主要体现在单纯程序性限制、公益限制、责任豁免范围的限制等。　　我国对于行政相对人针对行政程序瑕疵的独立诉权没有限制，但对行政程序性权利救济力度不够，以“撤”为主的责任形式也不足以救济复杂的行政行为所造成的权益损害。为此，应当构建包括补正、更正、转换等责任形式以及国家赔偿（包括精神赔偿）在内的行政程序法律责任制度与权利保障体系。　　第八章对我国行政程序法律责任制度立法的若干思考　　现代行政程序法治，要求行政程序法律责任制度立法应当以正当行政程序理念为依托。对行政程序的正当性要求不能做狭义理解，它既是行政权行使所应遵循的基本原则，也是行政程序性权利产生并受到尊重、保障及在受到侵害时寻求公力救济的法律依据，而且有利于构建全方位的行政程序违法责任，拓展对于行政程序司法审查的广度和深度。　　我国正在制定统一的《行政程序法》，但直至目前，我国《宪法》中还没有明确的类似“正当法律程序”的表述，因此，我国应当在《宪法》中建立正当法律程序条款，使我国行政程序法治首先在宪法层面得以体现。　　构建行政程序法律责任制度，需要考虑的因素很多，如行政程序规制行政权的强度、行政程序的性质、违反行政程序的具体表现、对作出实体决定的影响、对行政程序性权利的侵害、社会公共利益等等，但绝不能只以行政实体决定内容是否受到影响或是否侵害行政相对人实体权益为设置行政程序法律责任的标准。　　构建行政程序法律责任制度，应当借鉴国外和我国司法实践中的成功经验，贯彻司法最终审查原则，并通过立法授权，承认司法审查权对于建立正当行政程序原则享有能动性。　　限于篇幅，本文其他章节所涉问题及立法思考，本章不再赘述。