民众运动包括农民运动、工人运动、青年运动、妇女运动等等,囊括了社会的各个阶层。1924年国民党改组,树立了“以党治国”的施政理念,也将自己标榜为“全民”之党,并多次表示代表全民利益,将民众运动作为实现其政策的立足点,大力发展民众运动。然而在国共合作时期,国共双方对于民众运动的政策理念及构想上存在着巨大的现实差距,导致二者在民众运动问题上存在较大的分歧。这是导致国共合作破裂的原因之一。国民党在1927年之后,取代北洋军阀成为中华民国新的执政党,面对复杂的国内外形势,如何调适政府与民众的关系,如何将民众运动纳入管理体系,这一切都成为国民党执政者不得不面对的现实。“关于要不要民众运动”这一问题在国民党内部以及社会各界引起了极大的反响。在这一问题上,中央政府和地方政府表现出了不同的态度。由于政策的缺失以及党政矛盾的加剧,促使国民党在1928召开的二届五中全会和1929年召开的“三大”上调整了国民党民众运动指导方针,初步实现了国民党民众运动政策的立法过程。尽管国民党逐步掌控了民众运动的发展,但国民党、政府与民众的关系也日趋恶化,国民党为了维护其统治,对于民众运动施以严格的控制,民众运动失去了其发展的空间和内涵,成为国民党的争夺政权的工具。