近年来,我国政府相继提出了建设“和谐社会”和“社会主义新农村”的施政方针,大力支持“三农”建设,加快我国从传统农业向现代农业的转型。随着农村基础设施的完善、科技助农力度的加大、农业产业化的提速,农产品的收成越来越好、销路越来越广、农民的收入也越来越多。这对于提高农民生活水平、构建和谐社会、维护社会稳定意义重大。“三农”建设需要大量的资金支持。然而各大商业银行在农村极少设立网点,以至于在农村只有农信社能够为“三农”建设提供融资支持。为改善农村地区的信贷环境,2008年5月4日银监会和人民银行正式颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,在全国范围内进行小额贷款公司的试点。小额贷款公司试点期间,整体运行良好,对于改善农村信贷环境起到了积极的作用。然而,值得注意的是,小额贷款的发展也并非一帆风顺,当下小额贷款公司仍然存在诸多问题,具体而言：一、小额贷款公司的法律性质界定不明《指导意见》指出：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。也就是说,《指导意见》仅规定了小额贷款公司的组织形式,而忽视了小额贷款公司更为重要的属性,即：是否是金融机构?正是由于这一点规定不明,导致小额贷款公司的理论和实践出现了种种偏差,造成小额贷款公司只存不贷、外部监管混乱等一系列问题。正因如此,对小额贷款公司是否为特殊金融机构的探讨就显得十分必要。只要这一点明确了,就可以正本清源,其他问题也就可以迎刃而解了。金融机构一词在法律中并没有明确的定义,甚至可以说这个词根本不是由法学界“发明”的。金融机构原本是一个金融学术语。因此要想弄清楚金融机构的内涵,我们必须追本溯源,从金融学的角度加以考察。金融学界对金融机构一词的主流定义有三种：其一,从资本运动的本质入手进行界定；其二,从社会功能的角度进行界定；其三,从业务的实质进行界定。笔者从这三个方面分别进行分析,得出结论：小额贷款公司是特殊的金融机构。二、只存不贷妨碍小额贷款公司发展《指导意见》中规定：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款。然而,放贷具有周期性,放出的贷款只有在贷款期满后才能收回本金和利息。要保证放贷的持续进行,就必须拥有充足的资金。对商业银行而言,这些资金是通过吸收公众存款的方式来筹集的。但由于《指导意见》规定：小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金,以及来自不超过两个银行业金融机构的融资。也就是说,旦小额贷款公司运营资金不足,只能通过自身增资扩股、寻求捐赠资金或向不超过两个银行业金融机构请求融入资金,且小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的总额,不得超过资本净额的50%。另一方面,我国农村金融需求十分旺盛,小额贷款几乎供不应求。当小额贷款公司的资本金全部贷出后,仅通过自身增资扩股、寻求捐赠资金或向银行请求融入资金显然杯水车薪。经营一旦中断,企业将面临巨大的损失。而小额贷款公司现在时断时续的经营状态无疑将严重打击绝大多数投资者的积极性。小额贷款公司这项制度设计原本可以吸收大量的民间闲置资金,成为民间金融合法化的一条有效的途径。但是如果只贷不存导致经营无法持续的问题不能解决,小额贷款公司充当民间金融向正规金融转变桥梁的作用必将大打折扣。为了解决这一问题,笔者认为应当通过扩大小额贷款公司的融资渠道来保障公司资金充沛、持续经营。具体而言,可以通过以下几种方式：1、鼓励新股东入股；2、从其他金融机构批发贷款；3、与外资合作,吸引外资入股。三、小额贷款公司外部监管混乱多头监管是小额贷款公司法律地位不明确的一个“副产品”,由于小额贷款公司未被认定为金融机构,银监会不将其纳入监管体系,这就使得对小额贷款公司的监管存在这样或那样的问题。从实际情况来看,小额贷款公司在监管的有效性和可操作性上存在比较严重的无序化、虚置化问题。为此,笔者认为当务之急是通过法律法规或其他规范性文件给予小额贷款公司特殊金融机构的法律地位,并确认银监会的监管主体地位。四、小额贷款公司内部治理不完善《上海市人民政府办公厅转发市金融办等四部门关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》中规定：主要发起人一般不超过两个,单个主要发起人及其关联方合计持股不得超过20%,两个主要发起人及其关联方合计持股各不得超过15%,其他单个股东及其关联方合计持股不得超过10%.从上面的规定我们可以看出,主发起人在小额贷款公司诸股东中占有明显的优势地位：在发起设立时,发起人享有“由主发起人为主协商选择其他股东”的特殊地位；在持股比例上,“两个主要发起人各不得超过15%”,那么两个主发起人联手就可以控制小额贷款公司30%的股份,这比起小额贷款公司的其他股东(持股比例不得超过10%)无疑将形成巨大的持股优势。这种股权结构,将导致小额贷款公司中一股独大的局面较为明显。如果对这些享有股权优势的大股东们缺乏限制,则这些大股东们利用股权优势损害公司利益、侵害小股东权利的情况将难以避免。为此,笔者提出：对小额贷款公司而言,应当根据“三会分设,三权分离”的原则,采取双层结构的公司治理架构,即：设立股东会、董事会和监事会。在公司运行上：股东将经营决策权委托给董事会,监事会专门行使监督职能。健全公司治理结构,明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系：经理层对董事会负责,并承担公司的日常经营管理工作,以实现经营决策层、执行决策层和监督层的完全分开、实现三者的相互制约。让小额公司在具有专业知识的经理层的运作下获得商业成功,在监督层的监督下防范公司内部出现违法违规行为、切实保障小额贷款公司中小股东的权利。除此之外,还应当建立发起人承诺制度与信息披露制度；制订稳健有效的决策程序和内部审计制度,提高公司治理的有效性。