中国的政府采购制度发端于1995年启动的政府采购试点活动,并从2000年起在全国范围内全面展开。随着中国经济体制改革的不断深入,政府采购市场日益呈现出蓬勃发展的态势,政府采购份额也日益增加。2003年正式实施的《中华人民共和国政府采购法》标志着我国的政府采购制度体系的正式建立,实施12年来在规范政府的采购行为方面发挥了重要作用,全国政府采购规模不断扩大。随着我国政府采购制度的快速发展,其所具备的宏观经济调控的公共政策性功能也开始受到重视,理论界和实务界对政府采购政策性功能的理论研究和实务拓展也在深入开展。一个基本的共识是,政府采购制度的功能不仅仅是提高政府采购的效率和效益,实现节约财政资金的目标,同时它还承担了一系列的公共政策功能。基于对政府采购应当发挥更多的公共政策功能的共识,《政府采购法》在明确了政府采购“提高财政资金的使用效益”这一基本价值目标的同时,确定了政府采购有助于实现“保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展”这三个公共政策目标,为政府采购发挥其公共政策功能奠定了合法基础。促进中小企业发展是当前我国政府采购理论和实践中重点关注的政策性目标。但是,就中国目前的理论研究和实践运行来看,政府采购促进小企业发展的政策尚未形成规范和系统的政策体系。在当前中国中小企业面临着巨大的发展考验的情势下,对如何完善政府采购促进中小企业发展的政策体系建设这一问题进行系统的理论研究具有重要现实意义。正是基于此,本文选择了这一重要议题进行研究。从目前中小企业参加政府采购实践状况来看,获得政府采购项目的中小企业结构严重失衡,其表现主要有以下三点:(1)有能力参与政府采购并获得政府采购扶持型政策利益的中小企业的数量相对中小企业总数还是太少;(2)参与政府采购及成功中标的中小企业所属行业比例严重失衡,销售型中小企业居多,政府采购扶持性政策对生产型和科技创新性中小企业的政策覆盖还是不够;(3)政府采购促进中小企业发展政策执行出现扭曲现象,歧视性和限制性规定仍然变相存在。本文对如何完善和优化促进中小企业发展的政府采购政策体系进行深入研究,以期对政府采购实践实践产生有益的理论指导,从而使得促进中小企业发展的政策目标真正能在实践中“开花结果”,这正是本文研究所具有的重要的理论意义。本文研究有助于深刻地认识政府采购促进中小企业发展的政策功能效用,把握政府采购促进中小企业发展政策在实践中存在的问题,为完善我国政府采购促进中小企业发展政策体系提供较为可行的理论建议,并为研究我国政府采购其他公共政策目标的实现路径与政策结构提供一个可行的研究框架,有助于推动政府采购制度的完善与发展。同时,本文从政府采购政策的角度研究促进中小企业发展问题,因此本文的研究结论对于完善我国促进中小企业发展的政策体系也做出了一定的贡献。全文共有七章,从内容结构上可分为四部分。第一部分为理论准备部分,由第1和第2章构成。在这一部分中,本文首先阐述了当前研究中国政府采购促进中小企业发展这一问题的理论价值和现实意义。因为中小企业在现代市场经济条件下所具有的不可取代的自身优势,促进中小企业的发展已经成为各国制定经济复苏战略的重要举措。同时,中小企业的繁荣发展对于创造新就业机会、改变收入分配格局、维持社会稳定具有重要作用;中小企业的发展还推动了城市化进程,为经济持续发展起到动力源的作用;当前对中国政府采购促进中小企业发展的政策研究最重要最直接的现实价值是对帮助中小企业解决当前发展所遭遇的困难提供政策支持。其次,对国内外学者关于政府采购促进中小企业发展政策的理论研究成果的进行了回顾。通过文献回顾可以发现,政府采购的政策功能研究已经成为一个多学科领域都非常重视的问题,特别是经济学、法学和公共管理学都从不同的学科角度开展了许多有益的研究工作。对这个问题的大量理论研究推动了对包括促进中小企业发展在内的政府采购公共政策功能研究的深入。这也反映了经济社会发展的深刻变化给政府带来了制订促进中小企业发展政策的巨大压力,这使得政府及理论界积极探索通过政府采购促进中小企业发展的政策创新。基于以上不同学科开展的理论研究,学者提出了通过政府采购促进中小企业发展的不同建议,但是因为研究角度受限而使得对政策体系的建构系统系和全面性不足。在对文献回顾和评述后,本文对“中小企业”、“政府采购”和“企业发展”等概念进行了内涵和外延的界定,进一步明确了本文研究对象的概念边界。在此基础上,对政府采购促进中小企业发展的必要性和正当性进行了分析,指出中国中小企业当前所遭遇的发展困难需要政府提供支持性政策,而政府采购的公共政策功能是促进中小企业发展的正当性基础。从市场失灵与政府干预理论出发分析了政府采购能够促进中小企业发展的内在原理,从政策工具理论出发分析了政府采购如何促进中小企业发展的作用机制。本文认为政府采购政策影响和改变中小企业的生存条件,可以促进生产要素在不同规模和类型的企业间进行合理配置,可以发挥政策杠杆作用促使中小企业发展方式的优化转型。本文的第二部分是现状研究部分,由第3章、第4章和第5章构成。在该部分内容中,主要采用内容分析法对我国政府采购促进中小企业发展的政策体系现状进行量化分析,分析对象设定为中央和地方层面的政府采购法律与政策文本。通过对相关政策文本的共性关键词的逐级提取和分析,对现有政策类型进行类目划分和作用路径分析,逐步展示了当前政府采购促进中小企业发展政策的结构,最后完成了对政策体系的整体描绘。政府采购促进中小企业发展政策是一个体系,体系内包含多个具有不同作用的政策类型和政策工具,体系外又与多个其它政策密切关联并协同发挥促进中小企业发展的政策效用。本文重点研究了政府采购促进中小企业发展政策体系内部的政策构成现状,并评估了政府采购促进中小企业发展政策体系中具有不同作用的政策类型和政策工具的地位和事实效果。本文对我国政府采购促进中小企业发展的政策进行类型结构评价的思路是:(1)搜集我国现有的政府采购促进中小企业发展政策文本以确定研究样本范围;(2)从多个角度(维度)入手建立各类政府采购促进中小企业发展政策的评价特征指标,并进行政策现状评价;(3)运用公共政策类型的相关理论建立我国政府采购促进中小企业政策的类型结构模型,并对每一类政策在实践中的现状进行评价,从而描绘出每一类政策在当前政策体系中地位和作用的基本图景。第3章完成了政策样本分析和特征指标评价,第4章完成政策类型分析和结构评价。第3章主要运用内容分析法对当前中国政府采购政策体系进行现状分析和评价。首先,筛选现有中国促进中小企业发展的政府采购法律和政策文本作为内容分析样本,共得到68篇政策文本作为分析样本,即到本文写作完成时我国共有68个有效的政策文件正在发挥着引导和规范政府采购促进中小企业发展的作用;其次,依据公共政策工具研究范式的相关理论拟定分析框架,然后将各个分析文本中的内容进行编码并定义分析单元,随后把符合框架的次级单元政策编号后归入分析框架中进行统计,结果发现在68个政策文本中共有246个条文是对政府采购促中小企业发展政策的直接规定,通过对这些条文进行内容分析,剔除重复内容并提取关键词最后得到107个词组,代表了在执行政府采购促进中小企业政策时所采取的具体措施,即是为了实现政策目标而设置的具体政策工具。通过对这些政策工具的内容对比和所属样本条文的归属地的回溯分析,本文认为,不同样本条文内容的高相似度反映了在当前中国政府采购政策制定时,大多数地方政策制定者缺乏对政府采购政策目标与实施路径的科学认识,缺乏对本地区政策需求的准确把握,缺乏对实施政府采购促进中小企业发展政策与具体政策工具的实践创新。在第3章分析结果的基础上,第4章对当前政府采购促进中小企业政策类型结构进行了分析与评价。主要借鉴美国学者Lowi的经典政策类型模型核心内容对中国当前政府采购促进中小企业发展的政策进行类型划分并建立类型结构模型。本文选择政府采购具体政策所蕴含的执行强制力强弱度作为政府采购政策类型化的主要区分因素,并结合政府采购不同政策功能发挥作用的途径和范围,将政府采购政策分为“规制型政策”、“分配型政策”、“激励型政策”和“环境型政策”四大类,并指出就目前中国政府采购促进中小企业发展政策类型结构来看,规制型政策数量太多且缺乏灵活性,容易造成政策执行中的阻滞现象;分配型政策数量最少,政策工具单一,是整个政府采购促进中小企业发展政策体系的最大短板;激励型政策虽然已经初步运用一些激励型政策工具,但实施效果不大明显,主要原因在于目前被施用的政府采购促进中小企业发展的激励型政策大多强制力不足;环境型政策类型较少,政策效果不太明显,没有发挥社会化的第三方服务组织在对中小企业的业务培训和相关信息的咨询的功能,政策环境的建设主要依靠行政权力推动。第5章是对中国政府采购促进中小企业发展政策的运行实践进行的分析。主要对中小企业资格认定标准和程序、采购份额预留、采购评审优惠、采购合同分包等具体措施的实施状况和存在问题进行了分析,并指出对政府采购促进中小企业发展政策的理论研究和实践认识不足是导致政策效果不佳的主要原因。本文的第三部分是国外经验的介绍和借鉴部分,由第6章构成。本文主要对美国、英国、韩国这三个国家和欧盟的政府采购促进中小企业发展政策的特点进行了归纳。通过分析,本文认为当前我国可从通过制定完备的政策体系来保障政策效力实现、以创新发展为导向设计政府采购政策工具、构建统一协调的政府采购政策管理和监督体系、大力推动电子化政府采购平台建设等方面学习典型国家的有益经验以实现促进中小企业发展的政策目标。本文的第四部分是对策建议部分,由第7章构成。该部分在前文分析的基础上提出了优化我国政府采购促进中小企业政策体系的对策建议。在对优化政府采购促进中小企业发展政策体系的基本原则和思路分析的基础上,得出结论:可以从“完善和落实规制型政策中对中小企业的权利倾斜性配置、大力推行合作伙伴型政府采购合同分包模式、建设全方位的责任追究和权利救济制度”三个方面优化政府采购促进中小企业发展的规制型政策;从“创新分配型政策的配置方式、设置多样化的评审优惠措施”两个方面优化政府采购促进中小企业发展的分配型政策;从“强化激励型政策的效力实现机制、建立激励政策需求的表达机制、促进信用担保制度的推广应用、加强电子化政府采购建设”等四个方面优化政府采购促进中小企业发展的激励型政策;从“建立多元化的中小企业服务机构体系和向参加政府采购的中小企业提供专业化服务”两个方面优化政府采购促进中小企业发展的环境型政策。