改革开放以来，市场经济的建立和完善推动着中国社会全面转型，“强国家、弱社会”的政治社会权力格局发生深刻变化:总体性社会日趋瓦解，利益结构分化加剧，利益博弈和竞争成为社会常态，传统意识形态的约束力下降，社会的自主性不断提高，民意日益成为影响和制衡政府的重要力量，传统的权力精英垄断决策权力和统一的社会合意机制受到日益多元化的利益表达的挑战，原有的公共决策模式面临新的困境，公民逐步积极参与和介入到公共政策过程中去，形成了“市场经济——利益分化——利益诉求——公民参与——治理结构转型”的内在逻辑，推动着公共政策制定逐步成为政府决策和公民参与之间双向互动的过程。　　 本文首先从中国公共政策制定总的规范和机制即党的群众路线和民主集中制入手，分析了以“内输入”为核心的政府主导型公共政策制定模式以及在该模式下公民参与的角色。改革开放前，政府主导型公共政策制定模式下“政治—行政合一体制”是公民参与的基本机制，“单位”是公民参与的基本场域，自上而下的行政权力渗透和动员是公民参与重要特点，公民参与行为一般组织化程度较高，参与的渠道和范围受到严格约束，主要是体现了自上而下的组织和动员过程，参与的行为模式和话语符号带有明显的自上而下的统合色彩，由此决定了改革开放以前公民参与的自主性和影响力都是有限的。　　 公共政策制定的过程是决策中枢与环境之间信息和权力的持续互动过程，特定的社会环境不仅影响着政策输出的结果，而且塑造和影响着公共政策制定的基本模式，国家与社会的力量对比及联接关系决定了公民参与公共政策制定的形式、路径和效力。内输入机制之所以成为中国公共决策的主导形式，既是缺少民主参与传统的政治文化延续的必然结果，也是由特定的社会政治环境所决定的。改革开放以来，国家和社会关系的结构性变迁，“强国家、弱社会”的政治社会权力格局开始发生深刻变化，使得公共政策制定逐步成为国家和社会之间双向互动和互相控制的过程，这从根本上提供了来自政府自上而下引导和社会自下而推动的双重动力机制，推动着公民参与运动的兴起和高涨，促使原有的决策机制开始转型。　　 公民权利是公民参与公共政策制定的逻辑起点。建国以来特别是改革开放以来，法律和制度对于公众权利的保障不断完善，通过制度建设和公民参与的丰富实践，形成了包括选举、人大、政协、信访，听证、行政诉讼和行政复议、大众传媒等在内的多层次的参与机制，使得广大公众获得了参与公共政策制定的可能和机会，公民参与的主体日趋多元化，公民参与渠道和机制不断完善，公民参与的自主性逐步提高，日趋成为影响公共政策制定的不容忽视的基本变量，在公共政策制定过程中发挥着越来越为重要的作用。　　 最后，沿着“问题—分析—对策”的逻辑，提出改革开放以来虽然公民参与公共政策制定的范围不断扩展，影响力不断增强，但是由于原有决策模式的惯性、传统政治文化的影响以及参与渠道不完善等影响，在公共政策制定中面临公民参与水平较低，制度供给明显滞后，非制度化参与增加、公民参与的组织化程度低等问题。在未来相当长的历史时期内，政府主导的内输入机制仍将是中国公共决策的主导模式，但是也会面临越来越多的挑战。必须打破公共决策中政府和社会之间零和博弈的惯性思维，把精英决策的效能原则与公民参与的民主原则结合起来，在发挥内输入机制优势的同时，完善外输入机制，推动封闭的决策机制逐步走向开放。作者认为，以下五个尤其值得重视:（一）完善政府信息公开机制，保障公民的知情权，为建立开放型决策机制提供基本的前提条件。（二）政府必须保持自身立场的超越性乖公正性，实现政府角色由社会价值权威分配的家长向裁判员转变，实现由直接“为民做主”向领导人民“当家作主”的转变，实现公共利益和公平分配;（三）完善公民自主性参与渠道，建立更加开放的决策网络，保障公民在公共决策中的参与权利，为公众参与提供有效的制度保障。（四）政府应该根据不同的政策类型及其特点，设计公民参与的方案，选择公民参与的适当途径和范围，在效率和民主之间取得平衡。（五）发挥公民社会组织的积极作用，克服原子化个体参与的重复、低效率的缺陷，形成稳定的“政府—社会组织—公民”三元治理结构，增进公共决策中政府和社会之间的互信和合作。