“数字鸿沟”问题自20世纪90年代正式提出后,由于广泛涉及社会平等、公平、民主、公共利益、社会包容、公民权力等议题,迅速成为各界关注的热点话题。但几十年来,尚未有国家真正实现跨越数字鸿沟。对“数字鸿沟”问题的认知,总体经历了三个层面,即从关注硬件基础设施、使用技能到知识获得。其基础的层面是网络设备的接入性问题以及电脑和互联网的使用问题。随着对“数字鸿沟”问题研究的深入,人们认识到“数字鸿沟”本质上是一个关涉社会多层面的不平等问题。而对于如何解决“数字鸿沟”这一问题,则存在不同分歧。这一方面是数字鸿沟问题本身的复杂性、各群体的利益导向不同所导致。另一方面,与数字鸿沟问题紧密联系的电信业,也在随着社会变迁不断经历行业变革,这使得电信政策也发生变化。事实上,现实技术和社会环境的变化,使得政府的主动性和政策实践已经成为解决数字鸿沟的重要推力。在应对数字鸿沟这一问题上,美国提出了普遍服务(Universal Service)原则,随后,基于这一理念衍生出了“网络中立”原则。“普遍服务”作为美国电信业发展和国家管制的重要原则之一,在新世纪里,历经了从早期要求基础设施的“普遍”性转向要求优质“服务”。这种转向,与“数字鸿沟”问题从关注基础设施建设到关注由于人们社会经济地位差异带来的服务质量差异、使用差异具有共通性。“网络中立”原则作为“普遍服务”延伸的重要理念和实践,它提倡首先应保证网络接入服务质量和保证所有人平等接入网络的机会。“网络中立”问题从2003年提出到2015年成立规则,经历了12年,但随着执政党更迭,又在两年后废除。尽管“网络中立”规则已不存在,但美国“网络中立”争论中反映了各利益群体的博弈、不同政治理念的碰撞。通过分析“网络中立”蕴含的中立性原则可以发现,“中立”是指国家对公共政治生活应当有明确的善恶观,市场和技术的发展应当有伦理底线。“网络中立”是希望通过国家管制实现有善恶观的自由的公共政治生活,而“恢复互联网自由”,是相信在自由市场的竞争下,能实现公平的优胜劣汰。而事实上,“管制”才有自由,自由竞争并不必然导致优胜劣汰,倡导“恢复互联网自由”行得是保护市场垄断之实。然而,无论是“普遍服务”原则,还是“网络中立”原则都包含着一种平等和国家干预的思想。这种思想,与美国主导的自由主义政治理念存在着一定的矛盾性,并且,这种矛盾自美国国父立宪时就已经存在。市场经济带来繁荣,同时也带来诸多社会问题,当国家需要承担越来越多责任解决问题时,国家应当多大程度上进行干预,“积极自由”和“消极自由”两者在理念上存在不同答案。这种对“自由”理念内部的理解不同,体现为政策上的不稳定性和解决问题的滞后性。因此,“网络中立”在美国政策上的失败不是偶然,而是在西方自由主义制度下的必然。它的本质是在以个人主义和自由主义为核心的西方国家中,国家应当在社会中运用多大权力,扮演什么角色的争论,“网络中立”规则的废立正体现了“自由至上”与“国家管制”两者理念之间根本性的冲突。“数字鸿沟”与“网络中立”问题背后都是要解决不平等根源的同一逻辑。“网络中立”问题遭遇的困境,一定程度上也反映了在解决数字鸿沟问题时的同样困境。通过分析“网络中立”在美国法律规制确立和废止的过程中的焦点和核心,有利于我们理解和预判在美国主导的世界格局中,世界电信规制政策的未来走向和解决数字鸿沟问题的未来路径。