振兴东北老工业基地是一项重要而艰巨的战略任务。振兴意味着从衰退中崛起。东北的问题并不是绝对的贫穷，而是如何在原有基础上重现辉煌。为了实现振兴，东北需要很多条件，尤其要补上的——也是东北最欠缺的——是具有市场竞争意识的制度安排，是鼓励投资、创业和发展的制度环境。在东北由计划经济向市场经济变迁的过程中，由于计划经济时代遗留下来的地方政府计划管理和行政控制对经济的干预明显，东北形成了以“国有化——政府导向——封闭性”为主要内容的宏观制度安排，并存在制度变迁的有效供给不足的问题，从而导致本地区的市场化进程非常缓慢。东北的制度状况不利于经济发展和振兴，必须进行市场取向的制度创新。为此，作为制度创新的主体，东北地方政府要依靠法治、管理和民主监督来转变政府职能，通过转变职能后让市场经济唱主角，来促进市场化制度创新。只要东北地方政府有效引领制度创新的先机，创造激励投资和创业的制度环境，就能为东北老工业基地的振兴打好基础。 本文第一部分介绍制度相关概念及其经济意义。制度包括制度安排和制度环境等层次。制度即制度安排可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。管理经济和政治活动的基本的政治、社会、法律规则的集合（如有关选举、产权、合同权力等等方面的规则）形成制度环境。在假定理性经济人的前提下，制度状况决定了个人的可选择集，通过影响人力资本的产权和预期，形成个人的最大化选择并减少交易费用，从而形成相应经济结果。“制度→人类选择→经济结果”之间存在唇齿关系。一种提供适当个人刺激的有效制度体系是促进经济增长的决定性因素。本文第二部分对东北地区制度现状、形成原因进行分析，并提出制度现状对经济发展的影响。从产权制度、基础市场、法制环境、信用体系等方面看，东北仍可算一个遗留有计划经济时代行政指导特征的社会，残存的传统经济和命令经济，成为与欠发达的市场经济并行的另外的资源配<WP=43>置系统，计划经济留下了一个很长的尾巴，致使东北向市场经济的过渡缓慢而又艰难。东北的自身价值主要靠政企未分状态下政府对国企过度扶持形成的国企产出来维持。“国有化——政府导向——封闭性”是紧密相连的东北宏观制度安排的主要内容，计划经济时代遗留下来的计划管理和行政控制是东北制度现状的重要特征。这种制度现状的形成有多方面原因。首先是单纯国有制经济成份的比例过大，具有计划经济的路径依赖，转轨比较困难。其次旧的意识形态产生于原有计划经济体制，也牢固地支持原有制度，缓慢的自然变迁最后形成现存的制度状况。再次，东北地方政府权力过大，政府职能改革滞后，行政审批色彩浓厚，仍习惯于以指令性计划为主的管理方式，不善于也不习惯运用市场机制，在很多地方还存在计划经济体制下政府行为的“后遗症”。这样形成的制度现状对经济的发展是有不利影响的：交易费用高昂、权力寻租、市场主体交易积极性降低。本文第三部分通过进一步分析东北地区制度变迁的需求和供给，探讨得出：计划经济时代遗留下来的地方政府计划管理和行政控制对经济的干预及其对公众预期（非正式规则）的影响，正是东北制度变迁缓慢从而形成制度现状的动因。东北制度现状存在对经济的不利因素，制度变迁是非常必要的。从制度变迁的需求看，影响东北制度变迁需求的变量主要有外部利润的内在化（新收入流）和体制间均衡。然而，我国以政府主导型制度变迁为主，改革深化固然深受制度需求的影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。也就是说，研究制度供给更具现实意义。相比之下，东北制度变迁的供给显得不足，使变迁需求一直被压抑。影响政治秩序在对某种制度安排的需求做出反应的能力和意愿的因素主要有：制度设计的成本、现有的知识积累、实施新安排的预期成本、现存制度安排、公众的一般看法、居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净收益。这些因素适用于分析东北案例中的制度变迁的供给，尤其值得注意的是后三个因素。分析指出，由于正式和非正式制度供给上的不足，制度变迁的需求受到压抑，制度变迁的进程极<WP=44>其缓慢，无奈维持一系列无效率的或落后的制度安排，影响经济的增长与振兴。本文第四部分着重研究的是，为了促进制度供给，把潜在需求释放为制度创新，加快东北市场化改革，必须认清和发挥地方政府制度创新的主体地位，通过地方政府职能转换消除政府管理体制改革滞后的障碍，来实现制度创新。首先指出，地方政府具有制度创新的主体地位，中央政府并不是制度创新的唯一主体。只有认清并发挥地方政府的主体作用，才能更好地实现制度创新。其次，地方政府主体作用的发挥要求积极转变政府职能，把握好市场和政府复杂选择的“度”。再次，政府职能转变的具体要求为：通过缩小政府直接从事经济活动的范围，进一步改善政府管理经济活动的方式，来让市场唱主角；通过创造公平竞争的环境，完善社会保障体系，创新公众意识形态，来为市场服务。最后，可以运用以法治权、将科学的企业管理方法引入政府管理、鼓励公民参与公共政策并监督等方式促进地