新修改的《行政诉讼法》对复议机关作被告的内容作了重大的修改,确定了复议机关作共同被告制度。立法初衷是希望通过该制度的设立扭转行政复议活动的“维持会”现状,督促复议机关积极承担责任,有效发挥行政复议制度功能。但实际上,该制度的理论基础仍然存在较大争议,主要争议在于行政复议的功能定位是否“司法化”;经复议维持后复议机关能否成为共同被告等。行政复议行为是由行政机关作出的具有内部监督性质的行政行为,但其中的维持决定并没有增加或减少相对人的权利义务,行政争议的内容本质上仍然是原行政行为,复议机关不应作为共同被告。共同被告制度因为法理基础薄弱,导致实践中也出现不同程度的难题,包括确定审查对象、分配举证责任以及作出裁判等具体操作问题,给司法机关、复议机关带来巨大的工作压力,影响制度实际运行效果,难以实现立法目的。面对该制度的诸多理论和实践难题,我们要积极反思,多措并举避免负面影响的持续,具体举措包括:在行政机关内部挖掘专门应诉人才应对诉讼压力,同时提高行政复议的实效,将争议解决在诉讼前;改进法律运行中的模糊问题,包括“维持”与“改变”的界定标准、合理分配举证责任以及明确裁判规则等。立法机关要合理审视共同被告制度,做好评估,制定更加合理有效的法律规范,同时检视行政复议制度的价值难以实现的原因,重构复议制度来解决根本问题。