住房和就业是民生之本，安居乐业是和谐社会的基础。在我国城镇居民温饱问题基本解决，正在全面建设小康社会的今天，住房问题成为第一位的民生问题。以至于中国总理2007年在新加坡回答记者提问时说:“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问题”。如何解决居民的住房问题，一直是各国政府工作中优先考虑的重点问题，住房问题解决得好坏，也是衡量一个国家或一个地区注重和改善民生状况的重要指标，是衡量一个国家或地区人民生活水平高低和生活质量好坏的重要标志。在我国，党中央和国务院非常重视解决居民的住房问题，十七大报告中更是把住有所居作为民生建设的重要内容列入社会建设的总体规划中，把确实改善人民居住条件，提高人民生活水平，作为发展为了人民、发展依靠人民，发展成果由人民享有的以人为本科学发展观的具体体现。　　住房问题解决的程度，受经济发展水平、居民的收入情况和家庭消费观念等因素影响，也受一个国家和地区住房制度的影响。　　住房制度是一个国家或地区对于本国居民住房建设、分配、使用等进行的一系列制度安排。　　过去在计划经济条件下，我国城镇居民的住房全部由政府负责解决，采取的是无偿实物分配、低租金使用公有住房的住房制度，这种制度曾发挥过积极作用，但随着时间的推移和经济环境的变化，越来越暴露出明显的弊病，需要对其进行改革。　　住房制度改革的目的是打破旧的以实物分房为主要内容的住房分配制度，建立新的以货币化为主要内容的与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房分配制度。在中国住房制度改革中，国家先后实行过发放提租补贴、发放住房补贴、住房公积金制度、发放住房工资等多种住房分配货币化的形式，1991年为筹集住房建设资金，推进住房制度改革，加快解决居民住房困难，上海市借鉴新加坡解决职工社会保险和住房困难的中央公积金制度而率先建立了住房公积金制度，建立了一个由国家支持、单位资助、依靠职工自身力量解决住房问题的新的住房分配货币化模式，取得了明显成效。　　住房公积金制度的建立和推行是在我国住房制度改革进程中产生和发展起来的，同时，我国住房公积金制度的产生也依赖于当时我国金融制度的发展，并促进了我国政策性住房金融制度的发展。　　推行住房公积金的意义在于:通过个人与单位长期义务性的储蓄积累，建立国家、集体、个人三结合的住房融资机制，提高个人购房支付能力，达到改善职工家庭住房条件的目的。　　住房公积金制度的主要作用主要体现在:它作为住房分配货币化的主要实现形式，有力地推进了住房制度改革进程;它凭借其强制储蓄作用，有效促进了住房消费资金的自我积累;它凭借其互助性和低利率，有效降低了职工住房消费融资成本;住房公积金的定向使用特点，促进了储蓄向住房消费资金和投资的转化，加快了城镇住房建设和供应，推动了以居民住宅为主的房地产业发展，促进了房地产市场的形成与完善。　　但是，在其发挥积极作用的同时，这一制度也出现了一些不适应的地方，在制度定位、管理体制和政策设计等方面也存在一些问题，需要深入研究并及时解决。　　在住房公积金制度的定位问题上，住房公积金制度究竟是一个帮助所有缴存职工解决基本住房（基本住房指满足生活基本需要的住房，是相对于住房高消费而言的概念）问题的制度，还是一个帮助中低收入家庭解决住房困难的社会保障制度，没有清晰的定位，引起社会上广泛争议，不仅造成现有制度难以充分发挥作用，还影响制度的进一步发展。　　与这一制度定位不清晰相对应，作为住房公积金管理机构的管理中心被定位于隶属于当地人民政府的不以盈利为目的的事业单位，并赋予其执法监督权，使其具有准政府机构的性质，而作为事业单位，又在从事金融业务，没有自有资本，抗风险能力差，往往注重管理、轻视运作，行政审批意识强、风险管理意识弱。　　在管理体制上，存在多头监管责任不清，监督力量薄弱的现象。在实际执行中，由建设部、财政部、人民银行、银监会联合监督，监管主体的多元化导致监管责任的分散和弱化，甚至政策意见不一致，不但无法形成合力，反而降低了监管效力。二是监管力量薄弱，监管部门缺少专业监管人员和监管手段，监管的专业化水平不高，监管效率低，对住房公积金难于实行系统、及时和有效的监管。　　在政策的灵活性方面，住房公积金缴存、提取、贷款政策较为单一和机械，缺乏制度创新，没有充分考虑各地实际情况和经济发展水平的差异，影响了住房公积金制度作用的发挥。　　在具体业务操作上，缺乏统一的管理规范和操作程序规定，各地管理中心水平参差不齐。　　在政策设计方面也存在缺陷，主要体现在:住房公积金制度覆盖面低，没有覆盖所有城镇就业居民;住房公积金建立和缴存的强制性得不到保证。　　在缴存政策方面，存在的问题一是缴存基数概念不清、执行口径不一;二是缴存额确定方式单一，缺乏灵活性。　　在制度运行的长久性方面，由于实行“低存低贷”政策，损害净储户的利益，又没有使借款人享受到更大的实惠，特别是部分低收入职工享受不到住房公积金贷款的利息优惠。　　在增值收益的归属问题上，除用于住房公积金贷款风险准备金、管理中心的管理费用外全部作为建设城市廉租住房的补充资金，赋予其财政资金性质，导致增值收益管理政策不一致，管理中心无所适从，影响了增值收益更好地发挥作用，也降低了管理中心风险承受能力。　　针对住房公积金制度运行中存在的问题，为保证这一制度顺利发展，坚持住房分配货币化改革的方向，保障城镇职工基本住房需求，实现“住有所居”的目标，早日实现全面建设小康社会的目标，需要对住房公积金制度进行改革。　　长远看，随着经济社会发展水平提高和城镇居民收入增加，住房公积金的强制缴存也将逐步弱化，住房公积金管理中心最终应向政策性合作住房金融机构的方向演进。目前完善住房公积金的政策性建议主要是:　　首先应明确住房公积金制度定位。一方面，对广大的中低收入职工，政府通过综合运用财政、税收、利率等政策，建立普遍的住房保障制度，提高这部分职工的基本住房消费能力，引导、扶持他们通过市场行为解决基本住房问题;另一方面，对少数的极低收入群体，政府通过财政支持，提供廉租住房，对这部分群体进行特殊的救济性住房保障。住房公积金制度应定位于普遍性住房保障制度的组成部分，职工在财政、税收和利率政策的支持下，通过互助互惠和市场机制，利用住房公积金解决基本住房问题。　　其次应调整现行监管模式，提高管理水平。包括明确监管部门职责，提高监管部门的专业化水平;完善住房公积金监管系统，监督各地住房公积金管理中心的管理运作;培养专业化监管队伍，提高住房公积金监管的专业化水平，推动住房公积金管理规范化、标准化进程;规范完善管理中心监督机制，提高管理运作透明度，加强社会监督。条件具备时，可设立省住房公积金管理委员会和管理中心，实行以省为单位统一管理，各城市不再设立管委会，各城市管理中心改为分中心，人事、业务由省中心统一管理，根据本省经济发展和房地产市场状况独立制定住房公积金具体政策并运作。　　第三，调整住房公积金各项政策。扩大住房公积金制度覆盖面和保障范围，扩大住房公积金缴存人群范围，将个体工商户、自由职业者、短期临时用工人员等城镇其他就业者纳入住房公积金建立范围。同时调整现行缴存政策，确保住房公积金的公平性与合理性，可根据各城市经济发展水平和住房价格、收入水平合理确定住房公积金缴存上限和最高、最低缴存比例，既保障低收入职工的基本住房需要，又限制高收入职工变相获得福利，使这一制度真正成为城镇职工解决基本住房需求的住房保障制度;应允许各地住房公积金管理委员会结合本地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，制定地方住房公积金缴存政策，区别不同人群采用不同的缴存政策和资金运作方式。对于劳动关系较为稳定的人群采用现有的强制缴存、定向贷款方式，合理确定缴存基数，区别单位缴存和个人缴存的不同性质采取不同的缴存方法，单位缴存部分作为住房分配货币化的部分按照保障基本住房条件的要求制定明确的缴存标准，不论什么单位都按这一标准进行强制缴存，而对于职业、收入不稳定且无法实行强制缴存的就业者，可采用自愿缴存、合同储蓄、以存定贷的方式，即把个人缴存金额作为职工互助储蓄的部分，允许个人在满足最低缴存额的基础上自由确定存储金额，并制定按照个人缴存余额的一定倍数确定贷款最高限额的规定，引导职工建立长期稳定的互助资储金，对于少数个人收入低无力缴存、单位效益差也无力缴存的职工，应加大公共财政支持力度，由当地财政按当地基本住房消费标准给予补贴，还应制定各地高、中、低收入家庭的动态标准，根据不同标准实行不同的缴存政策和不同的利率、税收政策;和根据住房需求与年龄的相关性，研究采用不同年龄段实行不同缴存比例的缴存方式，以适应不同年龄阶段对住房的不同需求。　　第四、合理确定存贷款利率政策，更好地发挥住房公积金制度的政策优势。适当提高住房公积金存款利率，变“低存低贷”为“平存低贷”，使住房公积金存款利率不低于储蓄存款利率，保证不贷款者的利益不受损失，同时取消住房公积金贷款的单一利率政策，针对不同人群和购房情况按照不同的政策取向实行差别利率，对国家支持的贷款可以实行利率下浮，对国家限制的贷款可以实行较高的利率。如在规定住房公积金贷款基准利率和浮动空间后，对低收入职工购买适当面积的自住住房申请贷款时，实行下浮利率，同时适当降低首付款比例;对购买第二套住房和高档住宅的职工，实行上浮利率或实行商业银行贷款利率，同时适当提高首付款比例，以体现住房公积金制度对中低收入职工的倾斜。　　第五、明确资金属性，进一步完善增值收益使用政策。增值收益应在保障缴存人基本住房需求的基础上，作为调节年度住房公积金管理运作收益余缺的工具，用于维持住房公积金制度的长远发展和持续经营，而不应作为财政性资金用于本应由财政负担的支持特殊困难群体解决住房问题所需资金。长远看，住房公积金管理机构转化为政策性住房金融机构后，增值收益应转变为金融机构资本金，提高其风险承受能力。　　第六、扩大使用方向，安全高效地运用住房公积金。在满足职工提取和贷款的前提下，应允许管理中心发放经济适用住房开发建设优惠贷款和购买政策性住房债券，支持建设经济适用住房和廉租住房。通过与政策性住房供给相结合，改变资金封闭运行体制，既能适当降低经济适用住房建设成本，切实减少中低收入家庭的购房支出，又能有效减少沉淀资金。　　住房公积金管理中心还应增强市场竞争意识，切实改进服务水平，不断提高住房公积金的使用效率。此外，还应规定任何单位尤其是房地产开发商和商业银行不得限制购房人使用住房公积金贷款。