改革30多年以来,虽然中央“三农”政策历经调整,但稳定和完善“以家庭承包经营为基础、统分结合”的双重经营体制一直是农村经济体制改革的主旋律。现阶段“三农”政策的重点是为“精耕细作”的小农户家庭经营提供社会化服务,以加强双重经营体制“统”层次的功能。农民专业合作社作为以农民社员为主体、以服务社员为宗旨的具有企业和共同体双重属性的特殊组织,具有扎根农村基层、熟悉农民偏好、降低交易成本等多重优势,是为小农户家庭经营提供系列社会化服务的重要经营主体,其在新一轮农村改革中的地位和功能值得重点研究。同时,随着“建立健全基本公共服务体系,推进基本公共服务均等化”的战略目标进入“十二五”规划纲要,如何构建包括合作社在内的农村公共服务多主体供给机制成为学界关注的焦点。在此背景下,开展合作社服务功能和服务效率的研究具有重要的理论和实践意义。然而,中国农民专业合作社虽然数量增长迅猛,但发展质量堪忧,合作社治理乱象杂呈:为获取各种政策收益,不具备经营实体的“空壳合作社”和“翻牌合作社”轮番登场,农户“被社员”的现象屡见不鲜;在合作社治理格局中,“精英俘获”、“大股独大”和“大农吃小农”等现象长期存在。合作社发展中存在的诸多问题使其尚不能有效扮演连接小农户和大市场的“农民代言人”角色。关于合作社发展的相关争论都指向同一个问题:合作社如何为农户提供优质高效的服务?针对上述问题,本研究从合作社公共服务的基础理论出发,围绕合作社公共服务效率内涵的分解和重构展开论述,从区域合作社总体层面的工具效率、典型合作社社员层面的价值效率和典型合作社组织层面的综合效率对合作社公共服务效率进行逐层分析。针对区域合作社总体层面的工具效率的研究结果表明:区域合作社公共服务效率评价指标体系可通过管理服务、经营服务和示范服务等三方面指标来建构,此评价体系可作为评估合作社示范区发展水平的重要参照标准。浙江省合作社区域公共服务效率水平总体偏低,且区域之间发展不平衡、差异较大,尚有较大提升空间;区域合作社的公共服务效率水平与区域经济发展水平之间无显著相关关系,说明浙江合作社发展尚处于初级阶段。针对典型合作社社员层面的价值效率的研究结果表明:第一,合作社公共服务的供需结构失衡,但中小社员对其总体满意率较高,反映出合作社处于初始发展阶段的典型特征:多数兼业小农总体上对合作社公共服务的依赖程度较低,对合作社的参与表现为有限的管理参与和低度的利益卷入。第二,由政府部门主导发起的合作社,其公共服务效率较高;服务多样化程度、财务公开、经营管理、民主参与和培训次数等直接服务过程因素对于合作社公共服务效率具有关键性的正向影响。增强农户间信任和促进政府与农户间的沟通等社会服务功能比增加收入和提高产业规模等经济服务功能具有更高的效率。因此,应发挥政府部门发起的合作社的示范作用,保持合作社公共服务过程对于中小社员的开放性;在合作社对中小社员的经济功能受限的条件下,在引导合作社发展过程中,现阶段尤其要关注合作社对于中小社员社会需求的回应能力和社会整合功能。针对典型合作社组织层面的综合效率的研究结果表明:第一,可从经营管理、社员服务、社区服务和社会影响等四方面构建个体合作社公共服务的“综合效率”评价指标体系。浙江省合作社公共服务的总体效率水平较低,但并非示范社等级越高则效率水平越高,省级示范社和区级示范社在公共服务的“子效率”方面各有所长:省级示范社的“外部效率”较高,而区级示范社的“价值效率”较高。第二,从合作社公共服务效率的影响因素看,与“小农发起”的合作社相比,“政府部门发起”和“村干部发起”的合作社,其公共服务效率水平要低;与参与决策和参加培训等其他参与方式相比,社员监督对于合作社公共服务效率具有更直接的积极促进作用;“产品认证”、“示范等级”、“社员满意”和“政府扶持”等服务环境因素均对合作社效率有显著的正向影响。第三,政府扶持更多地促进了合作社公共服务的外部效率和工具效率,而对其内部效率和价值效率的影响不明显。或者可以说,政府扶持对于合作社发展的推动效应主要体现在外部市场层面的经济效应,对于内部社员层面的社会效应则表现不明显。最后,针对以上分析,本研究提出如下对策建议:第一,政府充分发挥在合作社正式制度供给方面的主导作用,一方面通过法律和政策手段赋予合作社在“三农”领域中更高的战略地位;另一方面扮演好公共服务规划者和“守门人”的角色,为合作社和涉农企业、社会组织等其他相关利益主体的市场竞争和合作创造良好的经济社会环境。第二,政府现阶段的合作社政策导向应是依托农民发展带动农业发展,重视价值效率、促进效率的工具目标和价值目标的整合。应做好合作社农民社员的赋权和维权工作,出台措施促进农民社员培训和教育的制度化建设,以农民发展为本,为合作社持续发展打下基础;应重视大部分兼业小农的服务需求,将相关“社员评价”指标纳入当前的示范社评价指标体系之中,重点扶持贴近中小社员服务需求、具有较强的公共价值创造能力的合作社,同时对下乡逐利的部门利益和资本利益进行必要规约。第三,由中央政府主导开展合作社联合社和区域综合性合作社的改革试点工作,并高度重视合作社在服务中小社员方面的社会整合功能。在合作社相关政策的制定和完善中,注意引导、扶持和培育合作社在为原子化的小农重构乡村公共空间、强化国家和小农之间的沟通“枢纽”等方面发挥更积极的作用。第四,针对中国合作社特殊的“双重多层委托-代理关系”,以正式制度为主、以非正式制度为辅的方式建立合作社公共服务效率优化的多元激励策略,具体包括:政府主导基础上的规制激励;中小社员赋权基础上的“问责”激励;合作社自治基础上的“声誉”激励;多主体协作基础上的长期契约激励。第五,在合作社政策制定过程中关注合作社公共服务效率的区域性特征,充分考虑各地区在合作社发展基础、农业产业集群和区域社会文化环境等方面的差异及不平衡,政策推行不搞“一刀切”,在中央合作社政策和区域合作社政策之间寻找政策实施的平衡点。同时,重视各地文化、习俗、习惯等非正式规范在合作社治理中的积极作用,在政府的合作社规制建设过程中注意结合当地非正式规范中积极合理的因素。本文主张将合作社效率视为合作社公共服务效率,借以拓展合作社效率研究视角。在借鉴以往研究成果基础上,本文从以下几个方面进行了创新性探索:第一,研究视角的延伸。针对以往农民专业合作社效率研究中“重经营、轻服务”的倾向,从俱乐部产品理论视角专题研究合作社的“公共服务效率”,一定程度上丰富了合作社效率的研究视角。以往研究大多关注合作社作为一个经营实体的营利性特征,因此重点研究其工具主义层面的工具效率;本研究强调合作社是一种以“服务社员”为宗旨的俱乐部组织,兼具企业和共同体双重组织特性,其所有的经营活动都是为了让社员享受优质高效的公共服务,因此应重点研究合作社的“公共服务效率”。第二,研究概念的拓展。将经济学的“效率”概念与管理学的“效率”概念结合起来,提出合作社公共服务“综合效率”的概念,将综合效率从效率的目标取向角度分解为“工具效率”和“价值效率”,从效率的影响范围角度分解为“内部效率”和“外部效率”;并首次根据区域视角、社员视角和组织视角等三个视角,分别从区域合作社总体层面的工具效率、典型合作社社员层面的价值效率和典型合作社组织层面的综合效率等三个角度考察合作社公共服务效率的不同层次和面相。第三,研究结论的验证。论文结论在一定程度上证实了温铁军、贺雪峰等学者的理论判断,即在小农普遍兼业化的情况下,通过合作社增收等经济方面的需要往往对于小农而言不那么重要,小农的生存方式、文化伦理决定了其还有通过合作社重建村庄的公共秩序、承接自上而下的转移资源以及通过与村庄内的社员交往维系社会联系、获得生活意义的需要。研究发现:从中小社员角度看,合作社在增强农户间信任和促进政府与农户间的沟通等方面的社会服务功能比增加收入和提高产业规模等经济服务功能具有更高的满意率。可见,对于兼业化的小农而言,与经济服务功能相比,他们更关注的是合作社作为一个基层组织的社会整合功能。第四,研究内容的创新。论文通过对合作社公共服务综合效率的分解比较得出了一个新的结论:政府扶持更多地促进了合作社公共服务的外部效率和工具效率,而对其内部效率和价值效率的影响不明显。换句话说,政府扶持对于合作社发展的推动效应主要体现在外部市场层面的经济效应,对于内部社员层面的社会效应则表现不明显。此结论对于现阶段进一步反思合作社政策、重新认识政府部门在合作社发展过程中的角色和作用具有十分重要的启发意义。