税务行政处罚裁量基准是税务机关制定的一种行政自制规则,功能在于制约、限定、建构税务行政处罚裁量权。近年来,以裁量基准为切入点研究裁量权的规范行使成为学术热点之一,但是很少有学者从具体的法律领域进行研究。笔者认为只有将理论与实践完美契合才能实现法律制度的最优价值。故本论文将裁量基准与税务行政处罚相结合,通过对理论的深入研究,为裁量基准的制定和实施建立基础,以期充分发挥该制度的控权功能。关于税务行政处罚裁量基准的立论基础方面。考察我国现行的税务行政处罚裁量基准制度,它是在税收法律法规的框架下,通过情节细化和效果格化技术,将裁量权控制在合理的范围内,为裁量权的行使保留必要的空间,以实现其限定、建构、制约税务行政处罚裁量权的功能。如果没有规则的控制,裁量易沦为专断;而若用规则代替裁量,就难以兼顾到个案的特殊性,不利于实现个案正义。所以,制度定位即羁束与裁量的平衡。裁量基准要想在两者之间找寻平衡,就需要精准把握裁量权行使的合理空间,完善裁量因素的种类、规则的细化程度、效果格划技术等变量,以充分实现该制度的控权功能。税务行政处罚裁量基准产生于税务机关行政执法实践中,它的兴起契合了我国税务执法任务的需要。一项制度的生成过程首先要解决的问题就是制定主体,应当做到合理地划分不同税务行政机关的制定权限,让裁量基准有效地发挥其拘束力。裁量基准制度是行政自制与规则主义的统一,其定位是羁束与裁量的平衡,不能片面强调任何一个方面,要兼顾规则与自制双重属性。制定权限应该是在省级税务机关以下、县级税务机关以上分配,基于裁量基准的行政自制本质,相较于省级税务机关来说,制定权限应该向基层税务机关倾斜。另外,要保障裁量基准的合理性和科学性,应采用上下互动型的生成模式。在制定过程中要充分发挥一线执法人员的作用,及时梳理并总结执法经验,在此基础上形成针对典型案件的一般裁量标准,制订过程公开透明,充分征求专家、公众的意见。同时,裁量基准制定部门的回应机制也不可或缺。进入实施环节后,要注意发挥各类智力资源在裁量基准调整修改中的重要作用,通过对其反馈信息、评估意见的收集与整理,形成新的裁量基准。上下互动型生成模式并不是把税务行政处罚裁量基准的制定、修改与完善等过程割裂开来,而是将它们视为一个统一完整的过程,让裁量基准的制定者、基层执法者、行政相对人分别发挥各自的作用,保证该制度的科学性和合理性。关于税务行政处罚裁量基准的内容建构。从内部视角来看,在判断裁量基准实体内容的合理性时,引入符合税法理念的行政均衡原则作为标准。税务行政处罚活动实质上就是国家税收这一公共利益与私人利益的平衡。从外部视角看作为一种地方行政自制规则,裁量基准必然要体现各个地方税务执法的需要,因此裁量基准在内容构成上应该做到合理差异化,并且这种差异化也并不是绝对的,而是需要在合理的范围内,有程度的限制,要充分考虑当地的经济发展水平和税务执法的现实情况。内容合理差异化的实现主体,是基层税务执法人员、裁量基准的制定主体以及相关专家;实现路径是将考量因素通过情节细化的方式转化为裁量基准规则。关于税务行政处罚裁量基准的技术构造方面。税务行政处罚裁量基准采用情节细化和效果格化的构造技术。考察我国现行的税务行政处罚裁量基准,技术构造存在一定的缺陷,情节细化中裁量因素的单一化以及处罚幅度的格次划分技术不科学。因此,要根据税收法律法规的立法意图合理确定划分标准,综合考量裁量因素,包括行为主体方面,比如,年龄以及在共同违法行为中行为人扮演的角色,是主犯、从犯、胁从犯等;主观方面,比如,主观心理状态是故意还是过失,实施违法行为时是否存在中止、未遂形态;客观方面,比如,违法行为所涉税种、金额、次数、配合程度等;行为后果方面,比如非法获利情况、所导致的损失程度或对社会造成恶劣影响的程度等。在情节的细化上,应该根据实际情况,结合执法经验,对违法行为的各种主客观事实进行列举和区分,必要时可以进行前瞻性列举。在效果的格划方面,应把法律规定的处罚种类和处罚幅度分割为相互衔接的处罚段而不是孤立的处罚点,使得执法人员在适用基准时仍可能动地根据不同个案的不同情况而选择过罚相当的最优结果。同时,各处罚幅度之间应有灵活性,能够根据实际情况进行调整,合理设置从重、从轻、减轻等处罚规定,使各处罚格次之间升降有序,成为一个转换通畅、合理而不呆板的有机整体。税务行政处罚裁量基准制定并公布后,由税务行政执法人员在税收执法活动中具体适用。通过对实务中税务行政处罚行为的观察,税务执法人员在进行裁量活动时,事实上是把税务行政处罚裁量基准视为处罚理由的存在形式。税务执法人员在裁量过程中首先根据个案判断情节,然后根据情节在效果格次中合理确定处罚程度。裁量基准制度的建立是为了控制裁量权,而不是为了消灭裁量权,因此在控权的过程中,也需要为税务执法人员留有个案裁量的空间,以实现个案正义。税务行政处罚裁量基准为税务执法者保留了在一定范围内根据个案情况进行价值判断的空间,对于裁量基准没有涵盖的裁量事项,税务行政执法人员仍然需要考虑个案中的特殊情况。逸脱适用规则正是行政机关为了实现个案正义而暂时逸脱裁量基准的羁束,体现了裁量与羁束的平衡。在逸脱规则适用的过程中,要保证合法地逸脱基准就必须遵循一定的程序,否则会导致新的裁量权滥用。