土地使用权人从国家或集体经济组织获得国有土地使用权或集体土地使用权，行使对土地占有、使用、收益等权利。但在行使前述权利的过程中，使用权人为了实现自身利益的最大化，可能会损害到公共利益。因此，为了维护或实现公共利益目的，国家可制定并依照法律对土地使用权人的土地利用实施一定程度的管制，并对其由此而遭受的特别牺牲给予相应补偿。纵观我国现有土地利用管制法律，在不予征收的情况下，对土地的利用实施了过度的管制，有的管制行为因为不符合公共利益目的和比例原则的要求而不具合宪性，属无效的管制行为；有的管制行为虽符合宪法保障财产权的精神，但对土地使用权人财产权利造成的经济冲击并未予以补偿。此两种情况下，法律未对土地使用权人提供补偿措施或救济途径，使其承担了实现公共利益的成本，遭受着特别牺牲，有违公平正义。为此，本文提出构建我国的公共地役权制度，对国家管制土地利用的行为予以规范。该制度要求国家管制土地的利用应当以设立公共地役权的方式实施，其从两个方面解决土地利用的过度管制及补偿、救济问题：一方面，国家在特定土地上设立公共地役权之前，需要对使用权人由此而将遭受的损失予以补偿，否者，使用权人有权拒绝该设立行为。另一方面，在设立公共地役权之后，国家应当补偿而未补偿，或已经补偿但补偿不足的情况下，供役人有权向法院提起行政诉讼，请求补偿；如果设立的公共地役权已导致土地无法为合理的经济使用，那么已构成征收，则土地使用权人有权向法院提起诉讼，请求国家征收其土地，并给予补偿；而如果设立公共地役权的行为不符合公共利益目的，以及妥当性原则和必要性原则的要求，则供役人有权请求法院确认该设立行为无效。本文在布局上，共分为四个部分：第一部分，公共地役权的基本属性。包括公共地役权的概念、特征、性质，与相邻权和地役权的关系，以及将在我国土地利用管制中发挥的作用。第二部分，域外公共地役权制度及对我国的借鉴。介绍俄罗斯、美国、意大利及法国法上的公共地役权制度及对我国的借鉴。第三部分，我国土地利用管制中的公共地役负担。通过对我国现有土地利用管制法律规范的梳理，检视出法律对土地设立的公共地役负担具有合宪性，但对使用权人土地财产权利造成的经济冲击缺乏补偿和救济，有违宪法保障财产权的精神和公平正义的理念。第四部分，我国公共地役权制度的构建。在对公共地役权相关理论及域外各国公共地役权制度总结的基础上，确立我国的公共地役权的构成要件，包括公共地役权的设立方式，公共地役负担构成的认定，补偿和救济措施的配置。而立法上，在《宪法》、《土地管理法》及《物权法》中作原则性规定，同时颁布行政法规进行专门性规定；以“公法”与“私法”相结合，并以专项立法的形式构建我国的公共地役权制度。