近几年来，民间借贷的喷薄而出及随之而来的诸多问题，使得民间借贷成为金融监管中最热门的话题之一。一方面，民间借贷作为正规金融的有益补充，对民营中小企业发展起到非常重要的支持和推动作用；另一方面，从江苏泗洪到浙江温州，再到内蒙鄂尔多斯，民间借贷引发的系统性危机一次次成为刺痛市场的监管病灶，其种种负面效应也是不可回避的坚硬现实。如何进一步发挥市场资源配置功能，同时遏制高利贷之风，我国金融监管改革正处在这样一个关键的转折点。事实上，监管机构早有规范民间借贷的立法动意，然而囿于民间借贷的双面性特征及立法技术的不成熟，《放贷人条例》、《贷款通则（修正案）》等“阳光化”民间借贷的制度只能最终夭折，停留于立法建议阶段。我们认为，回顾我国金融监管变革的历史，其中鲜有大规模的改造、改革过程，而是通过局部的、渐进的、实验性的方式允许新的市场主体发展起来，通过不断实践、总结经验、逐步推进。所以，一定时期内，突破式的构建“放贷人”、“非金融机构贷款人”制度的可能性不大。在民间借贷“阳光化”陷入立法困局的背景之下，发掘现有的信贷市场主体，完善相应的立法制度，更具有实践意义及可操作性。因此典当、小额贷款公司纳入笔者的研究视野，其作为两种非金融机构贷款人的既存形态主体，虽然仅是信贷市场向民间资本开放的一道窄门，但其特殊的身份地位与制度功能已经显得弥足珍贵。本文即通过对典当、小额贷款公司法律制度的研究，力图为民间借贷的疏导方式提供一条更具实践意义的路径选择。在此基础上，通过对现行法律制度与监管体系的批判，提出从理念到制度的全面监管改革建议，使典当、小额贷款公司两类非金融机构贷款人在缓解中小企业融资难题，构建多层次信贷市场，疏导民间借贷方面发挥更大的作用。本文的正文部分由四个章节展开：第一章，笔者通过对现有理论学说的列述与借鉴形成自身对民间借贷内涵的认识，将其定义为市场主体间没有被国家监管体系所管理和控制的资金筹措行为。并从三个方面解释了民间借贷存在的必然性，包括：信贷市场融资需求是民间借贷产生的外部激励因素；而低成本互助与资本增值需求是民间借贷产生的自发激励动因；信贷市场权利配置的失衡则是从法学的视角进一步解释了其存在的机理。在本章第二节，笔者着重论述了民间借贷的双面性特征。积极方面，民间借贷能够平衡权利分配的缺失，提高资源配置效率，弥补正规金融服务不足，促进正规金融部门服务水平的提高；消极方面，由于其松散性、逐利性、风险性等特点，决定了民间借贷始终伴随着挥之不去的诸多负面效应。通过对我国民间借贷监管历史的研究我们认为，民间借贷监管正在经历一个从高压管制到逐渐宽松的过程。但囿于民间借贷所产生的系统性危机，使得现阶段监管部门对放松民间借贷管制仍感掣肘。在监管困局之下，疏导理念逐渐形成，并体现了对民间借贷双面性的正确认识。疏导理念的实践过程中，已经形成了三种模式，即分别为：1.吸收民间资本进入正规金融机构；2.建立一种“放贷人”制度取代松散形式的民间借贷主体；3.保留民间借贷的固有非正式形式，加以必要监管。而非金融机构贷款人概念也正是在上述过程中产生并被逐渐应用，显现出其在疏导民间借贷领域内的独特价值与特殊意义。第二章，我国立法者及学者通过对国外先进立法体系的学习与借鉴，逐步形成了对“非金融机构贷款人”概念的认识，并将其写入2010年的《贷款通则（修订）》（征求意见稿）草案之中，非金融机构贷款人制度也因此映入我们眼帘，并逐渐被广泛运用。可以说，非金融机构贷款人产生伊始就便承载着疏导民间借贷的重任，而如何进一步发挥其疏导民间借贷的功能也是本文研究的切入点与最终归宿。本章中，笔者对非金融机构贷款人概念的实践意义做了进一步讨论，指出，我国信贷市场中已经存在了完全符合非金融机构人特征的市场主体类型，即小额贷款公司与典当公司。通过研究我们发现，我国的典当、小额贷款公司制度功能与两类主体的原始形态产生较大变化，如果继续用传统理念中的典当、小额信贷概念去认识与解释当今社会中的典当公司、小额贷款公司的话，很容易造成相关解释、认知与现实实践情况的脱节。而用非金融机构贷款人概念去总括典当、小额贷款公司的制度功能则更具有适用性和现实意义，典当与小额贷款公司即是信贷市场中非金融机构贷款人的既存形态。笔者分别从吸引民间资本，缓解中小企业融资难题，完善多层次信贷市场体系三个方面论述了非金融机构贷款人之于疏导民间借贷的功能价值。对于监管者来说，典当与小额贷款公司透明的运营制度能够帮助监管当局及时处置风险，抑制民间借贷隐蔽性操作造成的负面作用。对于民间借贷主体来说，非金融机构贷款人的合法地位及经营资质能够满足其发展的需要，并增强对自身的保护，且非金融机构贷款人经营及监管上的灵活性，及其与民间借贷主体发展阶段的适应性使其较之金融机构更能发挥吸收民间资本的功能，因此非金融机构贷款人能够成为疏导民间借贷方式的重要选择。中小企业融资需求的溢出效应是近年来我国民间借贷市场规模不断扩大的主要原因，所以意图疏导民间借贷，必然应该建立能够为中小企业提供规范化融资服务的市场主体。理论学说从不同角度论证了银行贷款与中小企业融资需求间存在的天然缺陷，而非金融机构贷款人发展实践中，却充分印证了其与中小企业融资需求的耦合。因而应该重视非金融机构贷款人金融服务功能，引导民间资本投资非金融机构贷款人行业，缓解我国中小企业融资难题，同地下运作的民间借贷市场形成竞争效应，减缩民间借贷盈利空间。而利弊博弈之后，民间借贷主体也会从地下走出来，规范化发展，进而实现疏导民间借贷的功能。金融市场不健全，因此造成的金融浅化是我国民间借贷形成的重要原因。所以，民间借贷的变迁过程，将是金融制度、金融市场供求由失衡走向均衡的一个制度安排不断优化的过程。非金融机构贷款人在资本构成，服务对象、信贷产品等方面都表现出与银行等大型金融机构的差异性，并且在民间资本进入金融行业过程中构筑了进退有序的发展通道，这对满足社会多元化融资需求，建设多层次的贷款市场颇有裨益。而这也将利于促进我国金融市场整体服务水平的提高，加强金融深化，减少金融弱势群体数量，从而遏制民间借贷规模的发展，对规范、疏导民间借贷起到关键作用。第三章，为进一步发挥非金融机构贷款人在疏导民间借贷方面的功能，减少现行规则与监管缺陷对其发展造成的钳制，笔者通过对十余个样本省市行业情况的考察，对两类非金融机构贷款人立法制度与监管体系中存在的问题做了较为全面及系统的研究与阐释。并将其归纳为以下五个方面：1.主要运营规则与监管依据法律位阶过低，担负不起保护和促进非金融机构贷款人发展的重任；2.层层加码的市场准入门槛，将许多民间资本拒之门外；而且筛选标准不清晰，容易产生权力寻租问题。3.在业务范围、利率管制、贷款额度限制、内部控制等方面都表现出政府的过度干预，给非金融机构贷款人带来较大的监管负担。4.后续资金不足，自身融资能力欠缺。5.监管规则缺乏对非金融机构贷款人发展方向的定位。在此基础上，笔者进一步诠释了上述缺陷背后所透视出的监管理念错位与监管能力不足等问题。我们认为，造成上述问题的深层原因在于金融监管价值目标体系偏置，法律父爱主义的滥用，企业身份歧视，及监管者监管能力的不足。因此，为进一步开放我国金融贷款市场，完善金融服务体系，充分动员民间资本投资非金融机构贷款人行业，汇集社会资金缓解金融弱势群体融资难题，必须对现行监管制度进行全面改革。第四章，笔者提出了从理念到制度，全面的监管改革建议。在监管理念方面我们认为：对非金融机构贷款人的权利保护的探源应提升到宪法层面，非金融机构贷款人的存在，保障了公民的生存和发展权的实现，也体现着国家对公民财产权利的确认和尊重，其制度价值正是对《宪法》基本权利保障的体现，因此监管者也应给予非金融机构贷款人更多的制度关怀和政策保护。对于非金融机构贷款人的监管理念定位，应融入经济法社会本位与平衡协调的思想，维护我国金融系统稳定的同时做到适度监管。在监管价值目标问题上，应注重金融安全、金融效率、金融公平三者间的协调与互动，并用金融公平调试金融安全与金融效率，以促进价值目标体系间的平衡。笔者也借鉴了发达国家较为先进的原则监管理念，认为对于非金融机构贷款人应在坚持规则监管为主的前提下，逐步扩大原则监管的范围，适度调整监管思路和方法，促使规则监管和原则监管平衡发展，以增强非金融机构贷款人业务的灵活性，提高市场的竞争力和创新力。在监管规则改革方面，笔者建议，首先，提升主要立法制度与监管依据的法律位阶，立法模式上可以分别制定《典当行管理条例》与《小额贷款公司管理条例》。其次，调整监管格局，由银监会统筹两类非金融机构贷款人的监管职能，确定适当的监管原则，并增强行业协会的自律监管。第三，对于市场准入、利率管制、融资制度三个核心监管规则进行改革。由各省银监局负责市场准入的前置性审批、降低注册资本门槛，进行适当的投资人、高级管理人员审查，取消数量配额，减少不必要的市场干预。在保留利率上限管制的基础上提高利率上限标准，为利率市场化预留空间。对现有融资规则进行调整，并采用多种方式拓宽非金融机构贷款人的融资渠道。第四，为部分有更高发展要求的非金融机构贷款人构建具有激励性质的发展方向，设计其向金融机构转制的监管规则，以增强市场信心。村镇银行、金融贷款公司、社区银行均适宜成为非金融机构贷款人发展方向的路径选择。由于非金融机构贷款人与社区银行存在许多共性因素，笔者着重论述了社区银行的功能特点，并建议以非金融机构贷款人为基础构建我国社区银行体系，使得非金融机构贷款人市场成为我国社区银行建设的“孵化器”。