近年,上海在全市范围内开展道路交通大整治工作。在立法层面,上海市人大制定了很有突破性的《上海市道路交通管理条例》,已于2017年3月25日正式实施。在执法层面,全市公安干警无论交通民警还是其他警种民警都全力投入一线交通执法活动,非交通民警还被赋予了交通执法权限,其中还涉及许多非执法主体参与执法工作问题。笔者结合本职工作,搜集了徐汇公安交警支队近两年涉及驾驶证执法行为的统计数据。2016年全年,徐汇公安交警支队共作出扣留驾驶扣证2094起,暂扣驾驶证324起,吊销驾驶证141起。而2017至今,徐汇公安交警支队已作出扣留驾驶证1796起,暂扣驾驶证258起,吊销驾驶证70起。总体而言,除吊销驾驶证由于醉酒驾驶案件略有下降而减少以外,扣留驾驶证强制措施和暂扣驾驶证处罚仍然处于增长之中。同时,近两年这三项主要执法行为在执法行为总量中的比例保持着相对的稳定(见饼图)。由于暂扣、吊销驾驶证处罚作为交通执法最严厉的手段,笔者具体分析了下这两种处罚所针对的具体违法行为。暂扣驾驶证中,饮酒后驾驶机动车,暂扣驾驶证6个月189起;驾驶汽车从事非法客运活动,暂扣驾驶证3个月67起;驾驶汽车从事非法客运活动,且再次及以上被交通部门查获的,暂扣驾驶证6个月2起。吊销驾驶证中,驾驶已达报废标准的车辆上道路行驶的1起;违反道路交通安全法律、法规的规定,发生重大事故,构成犯罪的2起;醉酒驾驶机动车63起;醉酒驾驶营运机动车1起;因饮酒后驾驶机动车被处罚,再次饮酒后驾驶机动车的3起。在这样的立法和执法环境下,笔者感觉恰恰司法引导行政执法的职能有被弱化的趋势。实践中,交通执法行政诉讼案件数量大幅上升,新型争议法律问题不断涌现,尤其是针对公民驾驶证的管理和执法对公民权利的限制、克减和剥夺尤为严重。于是,在交通执法行政复议和诉讼过程中,暴露出大量对驾驶证执法行为在认定事实、适用法律、执法程序方面的问题。其中涉及法学理论对一些基础概念的界定和厘清,也颇具研究的价值。比如对于驾驶证的法律性质如何判断,实践中有何争议与冲突。继而厘清扣留、暂扣、吊销、注销驾驶证等不同行政行为的不同法律性质,指导行政执法实践。在形成成熟的法律界定和框架后,可以套用到许多近年行政机关运用的创新执法手段,为执法实践提供建议,也纠正不恰当、不合法的执法手段。驾驶证具有驾驶能力、驾驶资格、驾驶证件的内在属性。公民驾驶能力、驾驶资格、驾驶证件之间关系的问题,也是探讨扣留、暂扣、吊销、注销驾驶证等执法行为真正指向的标的是什么,以及产生何种法律后果的基础所在。驾驶能力的认证主要就通过《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定的考试来确认。操控机动车的驾驶能力以“科目二”场地驾驶技能考试科目和“科目三”道路驾驶技能考试科目。而“科目一”道路交通安全法律、法规和相关知识考试科目则作为广义驾驶能力的范畴,也就是驾驶人学会符合社会秩序的方式开车,可以不受到相关的处罚。驾驶资格的认证需要经过法律法规规定申请、预约、考试程序,需要符合年龄条件、身体条件并不具有不能取得驾驶证的情形,还需要通过一系列的考试,如此方可取得驾驶资格。而驾驶证件在驾驶人取得驾驶资格后遵循一定的办理手续,行政机关就会向其发放该驾驶证件。现行交通执法行为也就是分门别类的指向这些驾驶证的内在属性。扣留驾驶证行为作为一种行政强制措施是非常明确的,其效力及于驾驶证件本身,不因上海地方性法规换了先予扣留的名头,就可以改变其法律性质。作为行政强制措施就应该服从行政强制法的要求,虽然现行行政强制法的规定有种种不合理之处,与道路交通安全法也有种种矛盾冲突,给执法实践带来了困难。但是随着法律的修改和完善,强制措施实施权力和程序会趋于统一和完善。暂扣、吊销驾驶证行为作为行政处罚,两者作为不同幅度的处罚措施,在道路交通安全法上的适用范围有不协调之处。从阶梯化处罚的角度而言,暂扣驾驶证处罚同样应有其发挥的舞台。上海地方性法规设定新的暂扣驾驶证适用范围似有不妥,造成驾驶证处罚体系的不一致。严厉的吊销驾驶证处罚适用范围太广,并且其效力往往不区分驾驶能力和驾驶资格。禁驾及终身禁驾规定在整个法律体系当中未明确其所在的位置,也无法用有效的程序来规制禁驾规定。吊销驾驶证与禁驾规定尤其在危险驾驶罪案件办理过程中存在行政、刑事衔接的问题。注销驾驶证行为已经成为四不像,既有行政处罚色彩,又有撤销行政许可色彩,同时还有其登记、记载事项的本来原貌。公安部139号令中详细规定了现行注销驾驶证这一重要执法手段,却无度地扩张了其权力,却未赋予其有效的程序。如此使得注销驾驶证行为成为现在伤害驾驶人实体权利最严重的一种执法手段,驾驶人甚至都没有救济途径。希望在修法中,部门规章规定其应该规定的事项,将不属于其立法权范围内的事项留给真正的立法部门来完成。同时,对于行政权力无限扩张的欲望,能有司法权给予有效的控制与制衡。最后,笔者给出一些对现行涉及驾驶证执法行为的意见。主要的是现行《道路交通安全法》、《机动车驾驶证申领和使用规定》确立了在排除驾驶条件限制后,以驾驶能力加法律法规相关知识考核为依据取得驾驶资格的模式。一旦驾驶人通过了《机动车驾驶证申领和使用规定》中科目考试二和考试三,其实就说明了驾驶人有驾驶能力。其后,任何行政行为对于驾驶人违法行为的评价和处理虽然可以取消其驾驶资格,但应厘清究竟是驾驶能力出现问题还是法律法规认识发生错误,从而不至于取消其驾驶资格的同时一概否定驾驶人的驾驶能力。不能让科目考试二和考试三成为惩罚驾驶人的手段,而是真正正确评价驾驶人的违法,使驾驶人有效改进,进而维护正常驾驶秩序和公共交通秩序。