自分税制改革以来,我国地方政府面临财政收支失衡的局面,这一状况主要源于“财权上缴、事权下放”的政策安排。随着经济的不断发展,地方财政收入规模逐渐扩大,但农业大省的财政收支状况依然严峻,表现为财政自给能力不足和对中央转移支付的过度依赖。农业作为具有正外部性的产业,对于国家的粮食安全和生态安全具有重要贡献。为此,国家实施了一系列土地用途管制政策和财政支农政策,旨在保障农业生产和发展。本文首先回顾了与土地发展和地方财政困境相关的经典理论和文献,接着从粮食生产角度分析农业的外部性,并梳理我国土地用途管制政策和财政支农政策的演变历程。其次,通过构建土地发展模型对各地区土地发展水平进行测算,并从地方财政自给能力、财政压力以及转移支付依赖度三个角度衡量地方政府的财政状况。接着利用相关数据对各地区土地发展水平与财政困境现状进行综合分析。基于此,采用聚类稳健标准误的固定效应模型实证检验土地发展水平对地方财政困境的影响,并从东、中、西部地区以及粮食主产区、非粮食主产区等角度探讨土地发展水平对地方财政困境影响的异质性。最后,通过多种形式的稳健性检验,验证模型设计的合理性和实证结果的可靠性。本文得出的主要结论包括:首先,土地发展水平与地方财政困境呈负相关关系,即土地发展水平越高,地方政府所面临的财政困境程度越低;反之,土地发展水平越低,地方政府面临的财政困境越严重。其次,耕地红线政策与地方财政困境正相关,表明耕地保护对改善地方财政困境不利。一方面,严格的耕地保护制度限制了耕地向建设用地的转化,在一定程度上阻碍了二、三产业的发展,而这两个产业是地方税收收入的主要来源,因此耕地保护限制了地方财政收入的增加;另一方面,耕地保护增加了地方政府的支出事权,地方政府需要从财政中拿出一部分用于支持农业农村发展,从而加大了地方政府的财政支出。正是由于这两方面的原因,使得地方财政收支缺口不断扩大,地方财政困境日益严重。第三,由于区域间要素禀赋和发展水平的差异,土地发展水平对地方财政困境的影响也存在显著差异。从东、中、西部地区样本划分来看,中西部地区土地发展水平对地方财政困境的影响明显高于东部地区。从粮食主产区和非粮食主产区样本划分来看,粮食主产区土地发展水平对地方财政困境的影响明显高于非粮食主产区。根据上述结论,本文提出以下政策建议:第一,深化财税体制改革,建立中央与地方财权事权相匹配的财政体制。第二,优化土地利用结构,提高土地资源利用效率。第三,推动产业结构优化升级和农村一二三产业融合发展,培养地方财政收入自主性。第四,健全耕地保护的利益补偿机制,完善转移支付制度。