乡镇政府是中国政府治理体系的组成部分,作为基层治理者,是国家与社会的连接点。在我国许多地区,乡镇政府依然承担着重要的政策执行功能,比如征地拆迁的城市化任务在全国很多地区仍然在持续执行,关于乡镇政府的研究依然有着较强的现实意义。本文采用官僚制—乡镇政府—乡村社会关系这一分析框架,研究了C市Y镇政府执行H村征地拆迁项目的过程,发现Y镇在政策执行过程中,面对税费改革后政权不完整、乡村社会失序以及自身行政伦理模糊这一尴尬处境的同时,又要完成各种指标考核时体现出的政权特性。研究发现Y镇政府无论是应对上级政府的考核、行政外部监督,或是基层执行矛盾,始终给自己的非正式行动一套合法化的程序,或者一套适合其身份的外衣。在应对上级政府考核时主要表现为追求项目执行的效率,这种效率追求在当前的形势下表现为一种基于程序正当化的非正式运作。乡镇政府实际上成为上级政府指标考核下的一个在形式上标准化和规范化的应付者和表演者,其行政的合法性和公共性充斥着形式主义的色彩,根本目的是规避责任、完成考核目标,最终导致乡镇政府在基层治理中失去能动性,不能主动实现公共利益,甚至失去了其作为国家与社会连接点的对话功能。作为政权经营者的乡镇政府,在与上级政府和民间社会的博弈中,最终导致了国家政权的内卷化,官僚制的技术治理逻辑难以解决这一问题,因此,应当加强基层协商民主,这有助于乡镇政府作为一级政府,回归政府职能本位,提高基层治理绩效。