行政规范性文件因其制定主体繁多、无统一的制定程序、缺少有效的监督机制等原因,导致其侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象屡见不鲜。备案审查制度在保障行政规范性文件的制定质量方面,发挥着其他制度所无法替代的独特功能。经过二十多年的发展,行政规范性文件备案审查已经形成了较为完整的法律制度,但在实际运行中仍存在诸多问题。概而言之,这些问题突出地表现在四个方面,即"制而不备"、"备而不审"、"审而不清"和"审后不纠"。本文以现实中的突出问题为切入口,结合行政法的相关理论,分析了行政规范性文件备案审查制度中现存的问题、成因以及解决上述问题的制度路径。本文除了引言和结语外,共分为五个部分:第一部分,行政规范性文件备案审查的制度价值。本部分立足于行政规范性文件的实施状况,通过行政内部监督与人大外部监督的横向比较,阐明了行政规范性文件备案审查制度所具有的独特价值。第二部分,行政规范性文件备案审查范围的厘定。本部分围绕"制而不备’"这个问题,分析了制定机关不愿将行政规范性文件报送备案的主要原因和次要原因,并提出若干有效的解决措施。第三部分,行政规范性文件备案审查程序的启动。本部分围绕"备而不审"这个问题,对备案审查程序难以启动的原因展开讨论,着重探讨了分散审查与集中审查相结合的审查模式、专家参与审查机制和依申请审查机制。第四部分,行政规范性文件备案审查标准的明晰。本部分围绕"审而不清"这个问题,依次分析了合法性审查与合理性审查中的争议之处,着重探讨了制定必要性审查和可执行性审查。第五部分,行政规范性文件备案审查处理结果的效力。本部分围绕"审后不纠"这个问题,先是列举了备案审查处理结果的主要类型,接着对"审后不纠"的成因展开讨论,提出了"优先适用较轻处理方式"原则,最后建议创设处理结果的异议和复核制度。