改革开放以来，我国城市化进程加速。我国城市面临着前所未有的挑战，城市建设资金的长期短缺一直制约着我国城市的发展，在全球化和信息化大潮下，城市之间的竞争加剧。在市场经济体制深化改革过程中，我国实行了土地制度改革、中央与地方政府的财政分权制度改革等。城市发展所面临的挑战和市场经济体制的深化改革促使城市经营理念在我国应运而生。 城市经营战略的实施，促进了中国城市化的进程，使得中国的城市面貌日新月异。但在实施城市经营战略的过程中，政府往往利用自己手中掌握的各类资源直接作为市场经营主体参与市场竞争，同时又承担着管理者的职责，既充当“运动员”又担任“裁判员”，这种角色冲突在实践中产生了相应的正面和负面效应，效率低下、短期行为、政绩工程、寻租腐败、与民争利等负面效应明显。 “城市经营”出现在我国的转轨时期，“城市经营”应该被看作是一个阶段性、过渡性的历程。政府的“经营者”与“管理者”的角色冲突在这个历程中也是无法完全避免的。我们在认清这一现象的前提下，应该正确理解城市经营的含义，准确界定政府和市场的边界，正确处理好政府行为与市场行为的关系，合理界定和明确城市政府在城市经营中的地位和职能，切实转变政府职能，实现直接利益主体身份向合法利益和竞争秩序的维护者的身份的转变，以顾客导向的城市治理模式为发展的目标。