随着知识时代的到来，大学的功能变得日益重要。尤其是在大学教育大众化后，大学教育已经成为绝大多数人必经的阶段。党的十六大报告强调：“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”并把“创建学习型社会”作为全面建设小康社会的四大奋斗目标之一。党的十七大重申了这个目标，并提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。由此可以预见，大学教育将进一步发展，人们对大学的期望更高。大学的发展离不开国家的支持，同样，国家的振兴也离不开大学输出的人才和成果。处理好大学与国家间的关系是大学进一步发展的前提。国家与大学间的关系，当然不只有监督关系，还有给付、合作等关系，而监督与被监督关系是他们关系的核心部分。　　 探讨公立大学办学自主权与国家监督的问题，首先需要了解大学办学自主权从何而来?为何能够行使行政权力(或称为公权力)?公立高校具有怎样的法律地位?事实上，以上三个问题高度重合。围绕这些问题，学者们提出了以下几种观点：事业单位法人说(本质是授权说)、准政府组织说、公务法人说和公法人说。授权说和公务法人说在给一些问题解套的同时，又被另外一些问题套住。授权说在我国影响甚广，其能否成立与应否成立不无疑问，也与行政主体理论的发展相左。准政府组织说与大学自治的理念不符，因为它主张不考虑组织权力的来源。惟有公法人说与办学自主权(大学自治权的另一称呼)是自有权、是具有宪法位阶的权利最契合，也是能够保障大学自治的最优选择。从权利(权力)的来源来说，大学自治权既不是国家行政，也不是社团自治(虽然与此相关联)。从大学自治权与办学自主权的内涵来比较，办学自主权虽有其不同的特征，但其实质是大学自治权。大学自治权的宪法形态是学术自由权，它以学术自由为目标，是学术自由的制度性保障。学术自由分为研究自由、讲学自由和学习自由三个方面。　　 了解了大学办学自主权的来源，分清它与国家监督权的界限就有了基准点。权利具有多样性，在权利之间发生冲突时，并不存在绝对至上的某一种权利，作为基本权利的学术自由同样也是如此。国家监督的理由基于其对大学的设置权、财政权、作为公共利益的代表以及学术自由权下的制度性保障的立法义务。两者各有其界限。将国家监督分为立法、行政和司法三方面是为了论述的方便。 运用重要性理论下的法律保留原则是解析立法监督权与办学自主权、行政监督权界限的方法。学校种类、学校设置、解散、合并与分设、学校最低人数要件、中央与地方对学校责任职责划分、学校财源、对学校的监督、学校采取秩序性管教措施等重要性事项属于立法监督的范围，而对大学自治的核心部分，只能进行框架性立法。相对重要的事项，立法机关可以授权行政机关进行规定。执行法律的细节性、技术性次要事项(非重要事项)属于行政权进行监督的范围。大学自治权的核心有：大学计划、人事权、财政权、组织权、招生权、科研自主权、课程自主和学业、学术评量权(学位授予和教师职称评定)等。从我国的情况来看，存在法律保留原则的缺位和全国人大及其常委会并未履行其固有的制度性保障学术自由的立法职责等问题，造成的其中一个结果是行政权力过于扩张，并危及大学的发展。　　 回溯我国政府高等教育管理的历史，有以下比较明显的特征：(1)高校管理体制的变化是和政治动向分不开；(2)高校管理体制的变化是由政府主导的，高校往往是被动地接受；(3)市场因素在逐渐增大，但在政府权力面前显得单薄、弱小；(4)高校内的权利主体的权利没有正当渠道表达出来的时候，改革似乎只是为了数字的虚假繁荣；(5)原来的“条块”分割有所改变，但新生问题不少；(6)政府角色多样并混同，造成职能不张、办学自主权受到侵害；(7)高校虽然获得了些许自治权，却是在政府管不了的内部压力和不该管的外部压力下，政府放权后获得的。府学关系的认知模式有多种，法治化与非法治化关系的类分模式则是符合行政法学特征的认知方法。将我国府学关系存在的事实及以上七个方面的特征与特别权力关系五个方面的特征相对照，可以说我国公立高校与政府及其部门的关系属于非法治化关系的典型形式--特别权力关系(这里指他们的主要特征，并不否认他们之间存在作为独立主体间的法律关系)。从制度建设来说，府学关系法治化的切入点主要有三个：首先是确立大学的法律地位，实现大学的外部自治；其次是办学自主权和监督权的合理界分，主要是现阶段的部分教育行政权归返办学自主权的范畴；最后是强化大学的内部组织，实现大学的内部自治。　　 大学并不拥有法外治权，司法对办学自主权的监督是国家监督中不可缺少的一环。限于法条规定、内部行政行为理论的制约等局限，我国法院受理教育行政案件的范围过窄。为解决该问题，有必要将一部分内部行政行为外部化和对一些高校行政行为进行行政行为模式的参照，以破解我国事实上存在的特别权力关系理论。目前能得到的判决资料表明，法院似乎患上了办学自主权“恐惧症”--关涉办学自主权部分的情节不加详细审查。从不确定法律概念和裁量理论入手，或许能够“对症下药”。在假定规则(含法条)合法有效的情况下，考虑到规则的结构一样都是由构成要件和法律后果两部分组成，便可以从此为讨论司法审查深度的起点。法院可以对构成要件进行全面审查，惟有构成要件中不确定法律概念属于判断余地范围时例外--但判断余地也有不审查的例外。依法作出的行政裁量，即使有不妥当的地方，也不构成违法，一般情况下不受司法的审查。但是，当行政裁量超出法律授权的范围，违反授权目的、一般行政法的原则等情形构成“裁量瑕疵”时，应当接受司法的审查并得到纠正。立法中法律保留的明晰、府学关系的法治化与尊重学术自由下的有为的司法审查，这便是我国公立高校办学自主权与国家监督关系的发展方向。