我国现有可为农业利用但尚未利用的荒地资源10多亿亩。面对我国资源匮乏、人均占有资源严重不足的基本国情，如何使广阔的荒地资源通过开发治理创造出更多的社会财富，是摆在我们面前的一个重要经济问题，也是关系到人类社会生存和发展的生态环境问题。长期以来，党和国家对“四荒”土地的开发治理投入了相当多的资金和人力，但因闲置和短期投机行为造成的土地资源浪费现象仍大量存在，导致了严重的生态环境恶化问题，其根源就在于我国的土地资源开发利用制度尚存在缺陷。 目前，我国土地资源开发利用机制是采用国家或集体集中所有，私人分散利用的双重权利安排方式。然而，国家和集体本身的虚拟性、抽象性以及模糊性导致其行为能力的局限性，不可能真正去行使所有权人的占有、使用、收益、处分等权能，这就必然导致国家、集体对“四荒”土地资源的所有权是一种“虚所有权”。事实上，由于我国土地立法中的许多限制性规定，导致对土地资源从事实际利用和开发的私人并不拥有对其正在开发和利用的土地资源的许多基本且核心的权利，即该私人所享有的权利并未物权化。实践中存在权利性质不明，权能残缺，权利流转受限以及承包治理合同的不确定性等诸多弊端。这些弊端严重损害了承包人对土地治理的积极性，直接导致承包人对“四荒”土地资源的掠夺式短期开发行为和一些撂荒行为。本文从分析“四荒”土地的资源属性入手，确立“可持续发展”的开发治理基本原则，剖析我国现行的农地承包经营权运作过程中的缺陷，结合自然资源物权化理论，将“四荒”土地承包权明确构建为一种自然资源用益物权，赋予权利人占有、使用、收益的权能和处分的效力，并对承包合同进行物权化改造，完善公示公信制度，以期建立起一套权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的“四荒”土地资源开发利用制度。