地方财政公开迄今已经历了近30年，特别是2008年《政府信息公开条例》实施后，地方政府更是在地方财政公开文本制度方面做出了大量努力。但从近年来社会的普遍反应来看，地方财政公开化的现状并不能满足公众对财政信息的需求。也就是说，地方财政公开的文本制度与公开行为的实际效果之间存在着相当大的差距。本文将从实证的角度，对地方财政公开的发展、制度现状和行为效果进行研究，并尝试着从制度体系和行动者两个角度对文本制度与行为效果的反差给予解释。　　 要理解地方财政公开的现状，就必须探索其历史的基础。从地方财政公开的发展史来看，其直接的动因来自于社会对控制政府不当权力、维护自身利益的需要，这一需要特别在基层政府形成对信息公开制度改革的强烈需求。而地方政府为了化解财政压力，也以财政信息公开为主要举措，成为财政公开制度的供给者，试图达到加强内部财政管理、增加社会满意度的目的。对财政公开制度的需求和供给两方面的因素，推进了公开制度的产生和发展。从上世纪80年代至今，地方财政信息公开状况经历了如下的发展进程：从局部公开到全面公开、从办事制度性公开到权利性公开、从单向公开到双向公开。与之相对应的，财政信息公开制度也经历了办事公开、政务公开到政府信息公开的过程。　　 现实中的任何制度，都首先在文本之中。历经近30年的发展，财政公开制度已在我国大多数地方确立。以理想状态为当下最高目标的话，我国地方财政公开的文本制度在构成要素的技术性设计上做得相当不错。从指标评价综合得分来看，文本制度的构建已达到较完备的水平。　　 但与完备的文本制度和大量的制度实践活动相对的，却是社会对财政公开化程度的普遍不满。实证考察也表明，当前地方财政透明度还非常低，地方在各类财政信息的公开方面，都表现得不尽如人意。也就是说，地方政府所构建的财政公开制度，在实现地方财政透明化方面发挥的作用并不理想。　　 要理解文本制度与实际效果之间的差异，就必须知道在相关制度约束下的行动者，不仅在该制度形成的空间中存在，而且在更大的制度体系所形成的空间中存在，并受自身的意识、知识、偏好和能力的限制。就地方财政信息公开来说，各类行动者都首先是在地方财政公开这个给定的制度空间中存在，而地方财政公开制度又存在于一个更大的制度体系中，这个体系由公开制度、保密制度、监督保障制度等多种相关制度构成。地方财政公开行为的结果，必然与这个制度体系相关。为了探寻地方政府财政公开行为低效的原因，首先从制度体系着手深入分析。　　 本文的实证考察表明，地方财政公开制度所存在的制度体系，存在着重大的缺陷：在制度体系中关涉到财政信息公开的各种制度，依据上较分散，且不能完全为公众所知；制度体系中指导操作的规定往往法律层级较低，其中有些细节对公开造成实质性阻碍；具体法律性条文的设置不够科学和严密，政府部门自由裁量权过大；财政公开的监督保障性较差。针对制度体系中的部分缺陷，现实中地方政府也曾进行了一些纠正和补充。但这些行动都未能改变制度体系中的关键障碍，对推动财政公开的实质性进展，能发挥的作用还非常有限。制度体系的缺陷为地方财政公开行为低效提供了有力的解释。因此，若实现制度的整体性提升，还需要国家层面的相关法律法规进行必要的修订。　　 不过，应该看到制度体系对地方财政公开所形成的系统性约束，对于所有的地方政府都是相同的。但在现实中各个地方政府财政公开的行为效果却明显不同，差距甚大。这说明，制度不是导致行为低效的全部原因。在特定制度及制度体系约束下不同行动者的行为，也是影响甚至决定地方财政公开效果的重要原因。因此，在考察制度体系之后，本文对行动者进行考察。　　 在概述从行动者视角来解释财政公开的理论的基础上，本文针对我国地方政府财政公开的各类行动者进行了分类分析。本文的实证分析表明：行动者的行为与行为结果具有决定性的正相关性。造成各地区财政公开行为效果上出现差异的原因，就在于行动者在运行局部制度时不是毫无作为的。行动者完全有可能利用局部制度所提供的空间，去有效提供财政信息，或者为整体制度的变革与完善创造条件，也可能利用制度本身的缺陷，去回避公开义务。不过，尽管正式制度作用的发挥被削弱，但应该看到的是，正式制度改革还是改变了具体实践。制度变迁使得权力分配和行为选择都发生重大变化，并且逐渐给共有价值带来更为深刻的影响，形成新的社会环境。而共有价值的认同将会使得正式制度具有自我维持的功能，对具体实践发挥更大的约束作用。　　 推动地方政府财政信息公开，制度和行为都将发挥关键作用。虽然提供政策建议不是本文的任务，但在余论中，本文仍为解决当前地方财政公开行为低效的问题，提供了两方面的建议：一是进一步优化制度体系，从实体和程序方面完善公开、保密和监督保障制度，健全政府部门内部工作机制，并借助于技术的力量做好公开的基础工作；另一方面，也要看到制度不是灵丹妙药，当务之急是提高政府的公开意识、培育公众的公共意识，并充分发挥大众传媒和非营利组织的功能。