法律非经解释不能适用,法律解释伴生于法律创制和法律实施的全过程。按照是否具有法律约束力,法律解释分为正式解释和非正式解释,正式解释包括立法解释、司法解释和行政解释。基于执行者的角色,在法律实施过程中,既存在司法机关为实现个案正义而解释法律的必要,也存在行政机关为形成社会生活、追求社会公益而解释法律进而适用法律的需求。当下,最高司法机关所作的司法解释的法律适用效力自不待言,它已成为除法律外最主要的司法裁判依据。相比之下,行政机关作为解释主体、以适用行政法律规范为目的、对不属于审判和检察工作中的其他法律的具体应用问题和行政机关依法制定的法规的含义进行探求说明所作的行政解释,除部分具有与解释对象同等的法律适用效力外,通常只具有规范性文件的内部适用效力。整体而言,行政解释的法律适用效力会受到解释主体层级性、解释对象本身的不确定性、解释方法上的经验考察模式和和解释目的上的公益、政策考量等因素的影响,并不能呈现出像司法解释那样固定化的效力。法律解释内嵌于法律实施活动之中,行政解释既是行政权实施法律的前提,又会成为规范意义上的正式解释,通过规范性文件的内部适用效力对行政执法活动施加影响。在需要进行法律解释的情形中,一旦以行政解释规范性文件为依据的行政执法活动进入司法审查领域,就会在事实上形成不同解释主体所作法律解释之间的对峙。实务案例中,司法机关在对待相关行政解释时,会表现一种消极审查和实质遵循的态度,而行政解释却可以超越其本身的内部适用效力,成为司法裁判活动事实上的法律依据。对于这种现象,本文把它定义为行政主导型法律解释。本文立基于实务案例,选取司法机关和行政机关共同对法律进行解释这一特殊的法律实施领域和环节,针对两种法律解释之间的关系,发现和描述实践中存在的具有普遍性的现象。在描述的基础上,本文打算更进一步,探寻现象背后的形成原因和可能产生的影响,并对如何协调两种法律解释的关系展开构想。全文主体共由五部分构成,约四万余字。第一部分:问题的提出。这一部分首先介绍我国法律解释的格局背景,指出我国权力化的法律解释模式;其次,通过实务案例集中呈现和描述司法审判实务中的法律解释现象。第二部分:行政主导型法律解释的内涵、特征和产生依据。行政主导型法律解释指的是司法机关对待行政解释时会表现出一种全面肯定和实质遵循的态度,行政解释会成为一种事实上的裁判依据,主导司法裁判过程中的法律解释活动。行政主导型法律解释具有以部门批复为主要作用形式、存在充足的解释空间为前提、抽象解释主导具体解释、超越司法审查制度发挥影响作用等特征,其产生依据在于行政解释作为法律实施过程中的必要前提和潜在依据,具有进入司法裁判领域产生影响的可能,这种可能通过规范性文件的司法审查制度得以实现。第三部分:行政主导型法律解释的形成原因。这一部分分别从行政主导型法律解释涉及的不同主体的角度,分析阐述此种现象背后的形成原因。具体而言,作为主导者的行政解释方面的原因包括行政解释的比较优势、法律解释中的行政意志;作为被主导者的司法解释方面的原因包括对行政解释的初始尊重、规范性文件的司法审查制度;我国法律解释体制方面的原因包括权力化法律解释的立法性质和普遍效力、法律解释中“条文本身”和“具体应用”之分。第四部分:探讨行政主导型法律解释可能产生的影响。这一部分承袭上一部分的研究思路,分别探讨行政主导型法律解释对行政权、司法权和法律解释制度可能产生的影响。第五部分:对协调两种法律解释关系的构想。这一部分以规范性文件司法审查为切入点,建议降低规范性文件的司法审查成本,提高审查效率,借鉴域外经验和现有做法,针对不同类型的行政解释建立明确的、有区分的审查标准。畅通行政解释转化为司法裁判依据的制度通道,在监督行政权的同时充分发挥行政解释的积极作用。